II OSK 1108/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia WSA del. Leszek Kamiński Protokolant: Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1856/09 w sprawie ze skargi A. w S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wymiaru kary biegnącej za składowanie odpadów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. w S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie ustalenia wymiaru kary biegnącej za składowanie odpadów. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Warszawie ustalił dla strony skarżącej wymiar kary biegnącej w wysokości 434 zł/dobę za składowanie odpadów o kodzie 20 01 38 z naruszeniem warunków decyzji Starosty Sierpeckiego z dnia [...] stycznia 2003 r. zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska w Rachocinie oraz ustalił termin początkowy naliczania kary pieniężnej od dnia 1 czerwca 2009 r. Decyzję wydano na podstawie przepisów art. 298 ust. 1 pkt 4, art. 300 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 309 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) zwanej dalej p.o.ś. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. Nr 196, poz. 1217). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że organ I instancji przeprowadził w dniach 18 marca, 13 i 26 maja oraz 1 czerwca 2009 r. u skarżącego kontrolę w zakresie m.in. eksploatacji zarządzanego przez skarżącego składowiska odpadów. W trakcie kontroli ustalono, na podstawie prowadzonej przez skarżącego ewidencji, że unieszkodliwił on odpad o kodzie 20 01 38 – drewno inne niż wymienione w kodzie 20 01 37 – składując je na składowisku w Rachocinie. Podkreślono ponadto, że w związku z tym, iż decyzja Starosty Sierpeckiego z dnia [...] stycznia 2003 r. zatwierdzająca instrukcję składowiska w Rachocinie nie uwzględnia odpadu o kodzie 20 01 38 – drewno inne wymienione w kodzie 20 01 37 jako odpadu dopuszczonego do składowania na składowisku odpadów – wystąpiły przesłanki do zastosowania obligatoryjnej sankcji przewidzianej w art. 298 ust. 1 pkt 4 p.o.ś. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji, wskazując, że zaistniała nieprawidłowość jest wynikiem błędnego zakwalifikowania odpadu według niewłaściwego kodu. Sporne odpady w postaci gałęzi, konarów drzew powinny zostać zakwalifikowane jako odpad o kodzie 02 01 03, tj. odpadowa masa roślinna, który to kod jest wymieniony w decyzji Starosty Sierpeckiego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2009 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Ponadto podniósł, iż klasyfikacja odpadów należy do ich wytwórcy, ale musi on jej dokonać przed rozpoczęciem działań prowadzących do wytworzenia odpadu oraz zgodnie ze sposobem kwalifikowania odpadów zawartym w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206). W skardze do Sądu I instancji strona skarżąca podniosła, że zastosowanie przez organy przepisu art. 298 ust. 1 pkt 4 p.o.ś. jest błędne, zgodnie bowiem z brzmieniem tego przepisu, podstawą wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej jest naruszenie warunków decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów co do rodzaju odpadów, a nie co do kodu odpadów. Strona skarżąca podniosła również, że rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206) dzieli odpady w zależności od źródła ich powstawania na grupy, podgrupy i rodzaje. W katalogu odpadów są one opisywane słownie. Odpowiednim opisanym słownie grupom, podgrupom i rodzajom odpadów w kolumnie 1 są przyporządkowane kody cyfrowe. Zatem pojęcie "rodzaju odpadu" i "kod odpadu" są pojęciami prawnie odrębnymi. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że w sprawie nie doszło do zwykłej omyłki, uzasadniającej, zdaniem strony skarżącej, odstąpienie od wymierzenia kary. Z prowadzonej przez zakład ewidencji odpadów jednoznacznie wynika, że przedmiotowy odpad był składowany na składowisku wielokrotnie i zawsze kwalifikowany był pod tym samym kodem, tj. 20 01 38 (drewno inne niż określone kodem 20 01 37). Ponadto, z wyjaśnień strony skarżącej zawartych w piśmie z dnia 30 lipca 2009 r. skierowanym do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wynika, że na składowisku były składowane odpady o kodzie 20 01 38 czyli niezgodnie z obowiązującą instrukcją eksploatacji zatwierdzoną decyzją Starosty Sierpeckiego z dnia [...] stycznia 2003 r. (drewno inne niż wymienione w kodzie 20 01 37) i przekazane one zostały kartą przekazania osobie fizycznej. W piśmie tym strona skarżąca poinformowała również, że wystąpiła o zmianę instrukcji eksploatacji składowiska. Dopiero w odwołaniu A. zmienił stanowisko podnosząc, że zaistniała nieprawidłowość jest wynikiem błędnego zakwalifikowania odpadu według niewłaściwego kodu. Sąd I instancji podkreślił, że nawet stanowisko strony skarżącej, co do możliwości zakwalifikowania spornego odpadu, nie jest jednolite jak wynika z treści odwołania oraz skargi. Ponadto Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że klasyfikacja odpadów należy do ich wytwórcy, ale musi on jej dokonać przed rozpoczęciem działań prowadzących do wytworzenia odpadu oraz zgodnie ze sposobem kwalifikowania odpadów zawartym w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. w S. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach naruszenia prawa materialnego. Po pierwsze, art. 298 ust. 1 pkt 4 p.o.ś. poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu, że składowanie odpadów w postaci gałęzi i konarów usuwanych z ulic miasta po wichurach i burzach oraz powstających w wyniku konserwacji drzewostanu, których rodzaj był zgodny z rodzajami odpadów przewidzianych do składowania na tym wysypisku w decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. zatwierdzającej instrukcję eksploatacji tego składowiska (odpady ulegające biodegradacji, odpady z oczyszczania ulic i placów oraz odpady komunalne nie wymienione w innych podgrupach), stanowiło naruszenie warunków korzystania ze środowiska co do rodzaju odpadów. Ponadto zdaniem strony skarżącej nie uzasadniało to wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, z tego jedynie powodu, że w kartach ewidencji odpadów powyższe odpady klasyfikowano jako odpady o kodzie, którego brak jest w decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska, Po drugie, skarżący zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 298 ust. 1 pkt 4 p.o.ś. w wyniku jego błędnej wykładni poprzez uznanie, że stanowi on podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, za naruszenie warunków decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w Rachocinie, co do rodzaju składowanych odpadów. Natomiast w istocie zdaniem strony skarżącej rodzaj składowanych odpadów był zgodny z rodzajami odpadów przewidzianych w instrukcji do składowania (odpady ulegające biodegradacji, odpady z oczyszczania ulic i placów oraz odpady komunalne nie wymienione w innych podgrupach). Oznacza to, że niezgodny z instrukcją eksploatacji składowiska był jedynie kod tych odpadów wykazywany przez zarządcę składowiska w kartach ewidencji odpadów. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, należy zaznaczyć, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, iż stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Z kolei uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi ponadto wykazać w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Skarga kasacyjna odnosi się jedynie do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 298 ust. 1 pkt 4 p.o.ś., co następnie miało spowodować niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Są to zarzuty kasacyjne całkowicie bezzasadne. Z ich uzasadnienia zawartego w skardze kasacyjnej wynika bowiem, że strona skarżąca kwestionuje w istocie ustalenia faktyczne dokonane w tej sprawie przez właściwe organy i poddane prawidłowej kontroli Sądu I instancji, które doprowadziły w rezultacie do zastosowania art. 298 ust. 1 pkt 4 ustawy p.o.ś. Natomiast, co wielokrotnie podnosił w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny, nie można w istocie kwestionować ustaleń stanu faktycznego za pomocą zarzutów kasacyjnych, które podnoszą tylko zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania oznaczonych przepisów prawa materialnego. Ponadto niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polega głównie na tzw. błędzie subsumcji, czyli na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Oznacza to, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skierowanego na to uchybienie, może zatem być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt I FSK 503/09 – Lex nr 510713). Dlatego też chociaż brak jest w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy to z uzasadnienia podstaw kasacyjnych wynika, że skarżący kwestionuje stan faktyczny ustalony przez właściwe organy i poddany właściwej kontroli przez Sąd I instancji. Po drugie, błędna wykładnia oznaczonego przepisu prawa materialnego nie spowodowała jego niewłaściwego zastosowania, co podniesiono w skardze kasacyjnej. W istocie bowiem było to właściwe zastosowanie danego przepisu prawa materialnego, biorąc pod uwagę przyjęty w sprawie stan faktyczny, ustalony prawidłowo na podstawie wyników kontroli z dnia 18 marca, 13 i 26 maja a także z dnia 1 czerwca 2009 r., a dokonanych przez właściwe organy, w zakresie eksploatacji przez skarżącego zarządzanego składowiska odpadów. Wynika z nich jednoznacznie i to nawet na podstawie ewidencji odpadów prowadzonej przez samego skarżącego, że w istocie unieszkodliwił on odpad o kodzie 20 01 38 – drewno inne niż wymienione w kodzie 20 01 37 – składując je na składowisku w Rachocinie. Natomiast decyzja Starosty Sierpeckiego z dnia [...] stycznia 2003 r. zatwierdzająca instrukcję składowiska w Rachocinie nie uwzględnia odpadu o kodzie 20 01 38 – drewno inne niż wymienione w kodzie 20 01 37 – jako odpadu dopuszczonego do składowania na składowisku odpadów Rachocinie. Po trzecie, biorąc pod uwagę ustalony prawidłowo stan faktyczny w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że nie wystąpiła w tym zakresie przedmiotowym omyłka w oznaczeniu właściwym kodem przedmiotowych składowowany odpadów. Wynika to z tego, że dany odpad był składowany na tym składowisku wielokrotnie i każdorazowo był kwalifikowanmy pod tym samym kodem, tj. 20 01 38 (drewno inne niż wymienione w kodzie 20 01 37). Z kolei nawet z pisma strony skrżącej z dnia 30 lipca 2009 r. – przesłanym do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska – wynika, że na tym składowisku były składowane powyższe odpady o kodzie 200138 niezgodnie z obowiązującą instrukcją jego eksploatacji zatwierdzoną decyzją Starosty Sierpeckiego z dnia [...] stycznia 2003 r. i następnie przekazane zostały kartą przekazania osobie fizycznej. Stąd właśnie to strona skarżąca podniosła w tym piśmie, że wystąpiła o zmianę instrukcji eksploatacji danego składowiska odpadów. Oznacza to, że wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że w tym stanie faktycznym sprawy wystapiły przesłanki do zastosowania art. 298 ust. 1 pkt 4 p.o.ś. oraz nie wystąpiła także błędna wykładnia powyższego przepisu. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.