II SAB/Ol 78/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej przyznania nagrody świątecznej w "[...]" zobowiązuje Dyrektora Aresztu Śledczego do wydania aktu administracyjnego w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia "[...]" dotyczącego przyznania nagrody świątecznej w "[...]" w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Pismem (raportem) z dnia "[...]" A. Z. – starszy strażnik działu ochrony Aresztu Śledczego w "[...]" – zwrócił się do Dyrektora Aresztu o wyjaśnienie dlaczego został pominięty przy podziale nagród w grudniu "[...]". Wskazał, iż interesuje go przyczyna, jak i podstawa prawna nie wypłacenia mu nagrody, a ponadto kwestia ustalonego limitu kwotowego przypadającego na funkcjonariusza i informacja, czy wszyscy funkcjonariusze otrzymali równą kwotę wypłaconych nagród. W odpowiedzi na powyższe pismo, Dyrektor A.Ś. w "[...]" pismem z dnia "[...]" poinformował A. Z., że nie otrzymał w grudniu "[...]" nagrody uznaniowej z tego względu, iż jest ukarany dyscyplinarnie, a kara dyscyplinarna jest w trakcie wykonywania. Wnioskiem z dnia "[...]" A. Z., powołując się na art. 19, art. 28, art. 35 § 1 i art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako k.p.a.) oraz art. 31 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 i 3, art. 103 i art. 104 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r. Nr 207, poz. 1761 ze zm., dalej jako: ustawa o SW), zwrócił się do Dyrektora A.Ś. w "[...]" o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie nagrody za "[...]". Wskazał, iż wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji jest konieczne bowiem nabył uprawnienia do nagrody przyznanej wszystkim funkcjonariuszom w grudniu "[...]", a organ pomimo ustawowego nakazu i obowiązku nie wydał mu decyzji w przedmiocie nagrody. Pismem z dnia "[...]", Nr "[...]", Dyrektor A.Ś. w "[...]" poinformował A. Z., iż wydanie decyzji w przedmiocie jego wniosku z dnia "[...]" jest bezpodstawne, bowiem w dniu "[...]" wydano mu decyzję Nr "[...]" o przyznaniu nagrody za "[...]". A. Z. pismem z dnia "[...]" złożył skargę do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej na zwłokę Dyrektora A.Ś. w "[...]" dotyczącą wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania nagrody za grudzień "[...]". W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej pismem z dnia "[...]", Nr "[...]", poinformował A. Z., że poruszana przez niego kwestia wypłaty nagród uznaniowych w miesiącu grudniu "[...]" była przedmiotem wielokrotnych wyjaśnień ze strony organów administracji więziennej, a tym samym zarzut braku reakcji ze strony Dyrektora A.Ś. w "[...]" jest nieuzasadniony. A. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Dyrektora A.Ś. w "[...]" w przedmiocie nie wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania nagrody świątecznej, tzw. "nagrody świątecznej na święta Bożego Narodzenia", przyznawanej w miesiącu grudniu "[...]" wszystkim funkcjonariuszom A.Ś. w "[...]". Powołując się na art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej bądź aktu o odmowie jej wydania. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż organ pozostaje w zwłoce, gdyż nie wydał żadnej decyzji administracyjnej, ani też aktu o odmowie jej wydania. Powyższe wskazuje na bezczynność organu w dokonaniu czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia wynikającego z art. 104 w zw. z art. 61 § 1 i 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor A.Ś. w "[...]" podtrzymując dotychczasową argumentację wskazał, iż stawiane mu zarzuty są bezpodstawne i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4. Dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje zatem wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia, aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dotyczy to zatem sytuacji gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i w przypadku, gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji, jeżeli oczywiście w odniesieniu do danej decyzji lub postanowienia istnieje możliwość uruchomienia toku instancji. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest skarga na bezczynność Dyrektora A.Ś. w "[...]" w przedmiocie nie wydania decyzji dotyczącej przyznania nagrody świątecznej w grudniu "[...]". W pierwszej kolejności rozważenia wymagała więc kwestia dopuszczalności skargi. Na wstępie należy bowiem wskazać, iż merytoryczne rozpoznanie skargi zawsze poprzedza kontrola dopuszczalności środka zaskarżenia. Zgodnie z treścią art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność, polegająca na niewydaniu w terminie decyzji, sprowadza się do tego, iż skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 k.p.a. tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Terminy natomiast załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a. i dopiero przekroczenie tych terminów oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego, oczywiście po uprzednim wyczerpaniu trybu, o którym mowa w art. 37 k.p.a. W niniejszej sprawie skarżący wyczerpał tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., bowiem poprzedził złożenie skargi do Sądu wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie nagrody za "[...]", a także wniesieniem do organu wyższego stopnia - Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej skargi na nie załatwienie (na zwłokę) sprawy w terminie przez organ pierwszej instancji, a skarga ta została uznana za niezasadną. Oceniając natomiast zasadność wniesionej skargi podnieść należy, iż przytoczone w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Dyrektor A.Ś., wbrew bowiem ustawowemu obowiązkowi ustosunkowania się do wniosku skarżącego o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie nagrody nie rozpoznał tego wniosku w formie przewidzianej prawem. Zgodnie bowiem z treścią art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.). Powołany przepis wyznacza zatem przedmiot decyzji - sprawa administracyjna oraz rodzaje rozstrzygnięć sprawy (merytoryczne lub niemerytoryczne). Nie wyznacza natomiast kategorii spraw administracyjnych rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnej. Formę załatwienia sprawy wyznaczają przepisy prawa materialnego oraz w ograniczonym zakresie przepisy prawa procesowego (np. art. 149 § 3, art. 151, art. 157 § 3, art. 158 k.p.a.). Przepisy te tworzą podstawę prawną wydania decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" Wyd. C.H. Beck 2004, str. 343). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy przede wszystkim należy zauważyć, że stosownie do art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o SW funkcjonariuszowi służby więziennej przysługują nagrody oraz zapomogi. Z art. 106 ust. 1 powyższej ustawy wynika, że funkcjonariuszowi mogą być przyznane nagrody roczne, nagrody uznaniowe i zapomogi. Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy o SW Minister Sprawiedliwości wydał rozporządzenie z dnia 30 stycznia 2002r. w sprawie warunków i trybu przyznawania funkcjonariuszom Służby Więziennej nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. z 2002r. Nr 15, poz. 145). § 9 powyższego rozporządzenia stanowi, że funkcjonariuszowi może być przyznana nagroda uznaniowa, w szczególności za sumienne wykonywanie zadań służbowych, wykonywanie zadań służbowych wymagających znacznego nakładu pracy, a także dokonanie czynu świadczącego o odwadze funkcjonariusza. Przedstawione regulacje są powiązane z art. 31 ust. 4 ustawy o SW, zgodnie z którym od decyzji w sprawach osobowych służy odwołanie do odpowiedniego wyższego przełożonego, zgodnie z ust. 1, na zasadach i w terminach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej - odwołanie do Ministra Sprawiedliwości. Wyższy przełożony z urzędu uchyla decyzję wydaną z naruszeniem prawa. Natomiast w ust. 2 tego artykułu wprowadzono definicję spraw osobowych - należy przez nie rozumieć: mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska, przenoszenie i zwalnianie ze stanowisk, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, ustalanie uposażenia oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, rozwiązaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. Niewątpliwie realizacją wynikającego z treści stosunku służbowego uprawnienia jest prawo funkcjonariusza do nagrody. Przesłanki przyznania nagrody uznaniowej (za taką należy uważać wskazaną w skardze nagrodę świąteczną) określone zostały zatem w ustawie o SW i rozporządzeniu w sprawie warunków i trybu przyznawania funkcjonariuszom Służby Więziennej nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg. Jednocześnie należy zauważyć, że decyzja o przyznaniu takiej nagrody ma charakter uznaniowy (zarówno ustawa o SW, jak i § 9 rozporządzenia z dnia 30 stycznia 2002r. stanowią, że funkcjonariuszowi "może być" przyznana nagroda). Oznacza to, że organ administracji więziennej musi potwierdzić istniejące prawo funkcjonariusza do nagrody (uprawnienia), a jednostronne, władcze oświadczenie woli organu (rozstrzygające konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby) w tym przedmiocie musi mieć określoną formę - zgodnie z powołanym art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Na powyższe wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2007r. (sygn. I OSK 179/07, publ. LEX 434067) orzekając, że "ustalenie prawa dodatkowego wynagrodzenia i określenie jego wysokości należy do organu administracji, któremu funkcjonariusz jest podporządkowany. Jest to zatem stosunek administracyjny, a wydanie w tym zakresie decyzji administracyjnej jest czynnością związaną z realizacją uprawnień funkcjonariusza wynikających z treści stosunku służbowego, o czym mowa w art. 31 ust. 2 ustawy o SW". A contrario odmowa potwierdzenia prawa (uprawnienia) funkcjonariusza do nagrody uznaniowej (zanegowanie prawa) również powinna mieć formę decyzji administracyjnej. W sprawie skarżący wnioskiem z dnia "[...]" zwrócił się do Dyrektora A.Ś. w "[...]" o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie nagrody za "[...]". Odpowiadając na powyższy wniosek Dyrektor A.Ś. poinformował skarżącego, iż wydanie decyzji jest bezpodstawne, bowiem w dniu "[...]" wydano mu decyzję Nr "[...]" o przyznaniu nagrody za "[...]". Organ winien odróżnić, że czym innym jest przyznanie funkcjonariuszowi decyzją personalną nagrody rocznej za "[...]", a zupełnie czym innym jest przyznanie nagrody uznaniowej (w niniejszej sprawie świątecznej). Okoliczność, że na skarżącego nałożona była kara dyscyplinarna, nie może stanowić przesłanki do sprzecznego z treścią art. 35 § 3 k.p.a. powstrzymywania się organu od wydania decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania nagrody uznaniowej. Jednocześnie przepisy ustawy o SW oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia nie dają organowi podstaw prawnych do powstrzymywania się z wydaniem decyzji w przedmiocie objętym wnioskiem z dnia "[...]". Treść powyższego wniosku stanowi bowiem istotę niniejszej sprawy, która winna być rozstrzygnięta w trybie ustalonym w art. 104 k.p.a. Należy zatem uznać, iż w rozpoznawanej sprawie organ, mimo ustawowego obowiązku, nie wydał decyzji w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania skarżącemu nagrody uznaniowej w prawnie ustalonym terminie. Oznacza to, iż Dyrektor A.Ś. w "[...]" pozostaje w tym zakresie w bezczynności. Biorąc zatem pod uwagę powyższe okoliczności oraz fakt, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, Sąd stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. zobowiązał Dyrektora A.Ś. w "[...]" do wydania decyzji w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia "[...]" o przyznanie nagrody świątecznej.