I OSK 516/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, , , po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II SAB/Ol 67/09 o odrzuceniu skargi A. Z. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w B. w przedmiocie wydania z akt osobowych dokumentów dotyczących przebiegu służby p o s t a n a w i a: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II SAB/Ol 67/09, odrzucił skargę A. Z. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w B. w przedmiocie wydania z akt osobowych dokumentów dotyczących przebiegu służby. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że pismem z dnia 3 czerwca 2009r. A. Z. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego w B. o zwrot wszelkiej oryginalnej dokumentacji dotyczącej jego osoby, przedłożonej do działu kadr Aresztu Śledczego w B.. Działający z upoważnienia Dyrektora A.Ś. w B. - Kierownik Działu Ochrony A.Ś. pismem z dnia 17 czerwca 2009r., Nr [...], przesłał A. Z. oryginały: zaświadczenia RUP z dnia [...] października 1994r., świadectwo pracy BPB z dnia [...] czerwca 1992r., świadectwo pracy PPU [...] z dnia [...] lipca 1992r., świadectwo pracy ZOZ B. z dnia [...] kwietnia 1998r. oraz orzeczenie [...] MSWiA w O. nr [...]. Przesłał ponadto poświadczone za zgodność z oryginałem kserokopie dokumentów dotyczących przebiegu służby A. Z. (świadectwo ukończenia Szkoły Podoficerskiej, zaświadczenie Nr [...] o odbyciu przeszkolenia w zakresie ochrony informacji niejawnych, zaświadczenie o ukończeniu kursu przygotowawczego, zaświadczenie o ukończeniu kursu dla oddziałowych działu ochrony). Poinformował również A. Z., iż w jego aktach osobowych znajduje się wyłącznie kserokopia świadectwa ukończenia szkoły średniej. Pismem z dnia 20 lipca 2009r. A. Z. ponownie zwrócił się do Dyrektora A.Ś. w B. o zwrot oryginalnej dokumentacji dotyczącej jego osoby, która znajduje się w dziale kadr Aresztu Śledczego i nie została mu zwrócona. Podniósł, iż dokumenty, o których zwrot wystąpił, są jego własnością, a w obowiązującym porządku prawnym nie ma przepisów, które pozwalałyby Dyrektorowi A.Ś. na pozostawienie dokumentów imiennie wystawionych na jego osobę w dziale kadr, a jednocześnie zezwalających na zwrot kserokopii. W odpowiedzi na powyższe pismo Dyrektor A.Ś. w B. poinformował A. Z. (pismo z dnia 4 sierpnia 2009r., Nr [...]), że oryginały dokumentów dotyczące przebiegu jego służby (akta osobowe) znajdują się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a z chwilą wpłynięcia akt do jednostki oryginały dokumentów, o które się zwraca, zostaną mu przesłane. W dniu 10 sierpnia 2009r. A. Z. wniósł do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. skargę na działanie Dyrektora A.Ś. w B. zarzucając mu zawinione postępowanie polegające na nieuwzględnieniu jego wniosków (pism) z dnia 3 czerwca i 20 lipca 2009r. dotyczących wydania z jego akt osobowych oryginałów dokumentów dotyczących jego osoby. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. pismem z dnia 18 września 2009r., Nr [...], poinformował A. Zielińskiego, iż z zebranych w jego sprawie materiałów wynika, że wielokrotnie korzystał z przysługującego mu prawa wglądu do swoich akt osobowych oraz własnoręcznie sporządzał notatki na podstawie powyższych akt. Ponadto, zwrócono mu, zgodnie z wnioskiem, oryginały znajdujących się w aktach osobowych dokumentów, m.in.: zaświadczenia o okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych, świadectw pracy, a także uwierzytelnione kserokopie świadectw oraz zaświadczeń potwierdzających ukończenie szkół resortowych oraz kursów doskonalących. Podniósł, iż Dyrektor A.Ś. nie był zobowiązany do zwrotu oryginałów lub kserokopii całości dokumentacji zawartej w aktach osobowych, zgromadzonej zarówno przy przyjęciu (od momentu powstania stosunku służbowego), jak i w trakcie trwania stosunku służbowego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A. Z. wniósł o zobowiązanie organu do podjęcia czynności zmierzających do wydania z jego akt osobowych wszelkiej oryginalnej dokumentacji dotyczącej jego osoby. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż organ pozostaje w zwłoce, gdyż nie wydał aktu administracyjnego o odmowie wykonania wnioskowanych czynności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Aresztu Śledczego wywiódł, że skarga jest niezasadna, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że wniesiona skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270, z późn. zm., powoływana dalej jako: P.p.s.a.). Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie w grę wchodzić może jedynie pkt 4 art. 3 P.p.s.a. z tego względu, że skarżący zarzuca bezczynność wyrażającą się w odmowie wydania oryginałów dokumentów znajdujących się w jego aktach osobowych. Wykładnia tego przepisu ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności skargi, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej w tym zakresie - dla rozstrzygnięcia kwestii zasadności zgłoszonego żądania. Przy rozstrzyganiu powyższej wątpliwości przede wszystkim należy ustalić czy żądanie, jakie skarżący skierował pod adresem organu administracji mieści się w zakresie objętym hipotezą art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Regulacja ta dopuszcza skargę tylko na niektóre akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. Po pierwsze takie, które nie są ani decyzją, ani postanowieniem, na które przysługuje zażalenie, albo kończącym postępowanie bądź rozstrzygającym sprawę co do istoty, ani wreszcie postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. Niezależnie od tego musi to być czynność lub akt dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a więc takich, których konkretyzacja ma swe źródło w przepisach prawa materialnego i nie następuje za pomocą aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. Jak zauważył Sąd, tak ustalony zakres działania sądu nie obejmuje przypadku, jaki wystąpił w rozpatrywanej sprawie. Skarżący wniósł skargę na bezczynność organu, polegającą na odmowie wydania oryginałów dokumentów z jego akt osobowych. W ocenie Sądu realizacja tego żądania jest czynnością techniczną, kancelaryjną, która nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jak tego wymaga art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Konsekwencją bowiem doręczenia oryginału dokumentu nie jest konkretyzacja uprawnienia lub obowiązku odnoszącego się do skarżącego. Jak o tym wspomniano wyżej, zarówno uprawnienie, jak i obowiązek winny wynikać z przepisów prawa materialnego, ponieważ tylko prawo materialne może uznać uprawnienie lub nałożyć obowiązek. Sąd I instancji podkreślił, iż niezasadne jest twierdzenie skarżącego zawarte w skardze z dnia 10 sierpnia 2009r. i podtrzymane w skardze wniesionej do Sądu wskazujące, że Dyrektor A.Ś. nie dopełnił swoich obowiązków nałożonych na niego ustawą o Służbie Więziennej i k.p.a. (nie wydał aktu administracyjnego), bowiem powyższe akty prawne nie regulują w żaden sposób kwestii zwrotu dokumentów (tym bardziej ich oryginałów) złożonych przez kandydata do Służby Więziennej, ewentualnie funkcjonariusza tej służby w trakcie postępowania kwalifikacyjnego i w trakcie trwania służby, lub po wydaniu przez organ decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby więziennej. Sąd wojewódzki nie podzielił stanowiska skarżącego, że prawo do żądania zwrotu oryginałów dokumentów jest jego uprawnieniem wynikającym z art. 241 k.p.a. Wyjaśnił, iż powyższy przepis stanowi, że przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. Wniosek ma znaczenie prewencyjne, profilaktyczne, zmierza bowiem do usunięcia pewnych nieprawidłowości, uchybień czy braków w przyszłości. Stanowi "formę inicjatywy obywatelskiej" i w przeciwieństwie do skargi "wnoszony jest z reguły w interesie społecznym". Ponadto, postępowanie w sprawie wniosku ma charakter postępowania uproszczonego, jest jednoinstancyjne. Wnioskodawcy nie przysługuje żaden środek prawny na akt kończący to postępowanie. Postępowanie wnioskowe kończy się zawiadomieniem o sposobie załatwienia wniosku, a na zawiadomienie nie służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sąd I instancji nie podzielił argumentacji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. zawartej w piśmie z dnia 18 września 2009r. stanowiącej, że organ nie jest zobowiązany do zwrotu oryginałów dokumentacji zawartej w aktach osobowych funkcjonariusza, bowiem wydanie potwierdzonego za zgodność z oryginałem odpisu lub kopii dokumentu z akt osobowych może nastąpić jedynie w uzasadnionych przypadkach - § 10 ust. 2 zarządzenia Nr 5/07 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w sprawie prowadzenia akt osobowych funkcjonariuszy Służby Więziennej. W ocenie Sądu przepis ten nie reguluje kwestii zwrotu oryginałów dokumentów z akt osobowych funkcjonariusza. Przepis ten dotyczy jedynie uprawnienia funkcjonariusza Służby Więziennej do przeglądania akt, sporządzania notatek i prawa do otrzymania kopii lub odpisów dokumentów znajdujących się w aktach osobowych. Uregulowanie to nie przeczy jednak uprawnieniu byłego funkcjonariusza do otrzymania złożonych przez niego oryginałów dokumentów. Stwierdził, że w aktach osobowych mogą znajdować się potwierdzone za zgodność z oryginałem, lub w inny sposób uwierzytelnione kserokopie takich dokumentów, a ich oryginały mogą być zwrócone funkcjonariuszowi. Podkreślił, że uprawnienia byłego funkcjonariusza służby więziennej do zwrotu złożonych przez niego do akt osobowych oryginałów dokumentów nie sposób doszukać się ani w powołanym zarządzeniu, ani w ustawie o Służbie Więziennej. Niezależnie od powyższego, ze względu na okoliczność, że powyższe zarządzenie nie jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym (nie ma charakteru generalnego i abstrakcyjnego), lecz aktem prawa wewnętrznego, konkretyzacja żądania skarżącego nie może nastąpić na podstawie jego postanowień. Sąd wojewódzki dodał, że osobie będącej właścicielem oryginałów dokumentów dotyczących przebiegu służby, znajdujących się w aktach osobowych funkcjonariusza lub byłego funkcjonariusza, stosownie do przepisów Kodeksu cywilnego regulujących kwestię ochrony własności, służy przeciwko organowi posiadającemu te dokumenty powództwo o wydanie rzeczy (roszczenie windykacyjne) na podstawie art. 222 § 1 Kodeksu cywilnego, które można wnieść do sądu powszechnego. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia A. Z., reprezentowany przez adwokata, podniósł następujące zarzuty: 1) naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek określonych w art. 3 § 1, § 2 pkt 4 w zw. z pkt 8 P.p.s.a. Wobec tego Sąd wadliwie wykonał swój ustrojowy obowiązek kontroli wniesionej do niego skargi pod względem zgodności z prawem, wynikający z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sadów administracyjnych oraz art. 3 § 2 P.p.s.a. co ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w ocenie skarżącego były podstawy do rozpoznania skargi. Wobec powyższego, Sąd nie dostrzegłszy tych faktów bezzasadnie odrzucił skargę, naruszając w ten sposób art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. 2) naruszenia art. 149 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i 4 w zw. z pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym ich zastosowanie w ten sposób, że Sąd nie zobowiązał organu do określonej czynności i nie stwierdził bezczynności organu w przedmiocie wydania z akt osobowych skarżącego oryginałów dokumentów dotyczących przebiegu jego służby w sytuacji spełnienia przesłanek określonych w art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej, tj. dopuszczenia się przez organ bezczynności w rozpoznaniu sprawy skarżącego i uwzględnienia jego podania. 3) naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd do zarzutów skargi wskazujących na bezczynność organu w sprawie wydania z akt osobowych skarżącego oryginalnej dokumentacji dotyczącej przebiegu jego służby w sytuacji spełnienia się przesłanek określonych w art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej, lub aktu administracyjnego o odmowie ich wydania, poprzez przyjęcie, że sprawa skarżącego nie leży w jego właściwości do rozpoznania, gdy z jej zarzutów i przepisów: ustawy P.p.s.a., tj. art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z pkt 8 i art. 31 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, wynika, że leży ona w jego właściwości, bowiem skarżący w swojej skardze wnosił o zobowiązanie organu z powodu rozwiązania stosunku służby do dokonania obowiązku czynności wydania oryginałów dokumentów z jego akt osobowych. 4) naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., wobec tego, że Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami skargi i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo, iż w danej sprawie powinien i mógł to uczynić, gdyż skarga podlegała ocenie w pełnym jej zakresie. Zadaniem Sądu było, niezależnie od zarzutów skargi, zbadanie, czy weryfikowane postępowanie obarczone jest wadą określoną w art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z pkt 8 P.p.s.a., czego Sąd nie uczynił należycie. Prawidłowo dokonana analiza mogłaby przyczynić się do rzetelnego wyjaśnienia sprawy, co ma wpływ na jej wynik, gdyż byłoby to powodem uwzględnienia skargi. 5) art. 31 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i 4 w zw. z pkt 8 P.p.s.a., którego Sąd nie zastosował w sprawie, gdyż rozpoznając zarzuty skargi pominął ten przepis prawa, który powinien być w ocenie skarżącego zastosowany na gruncie niniejszej sprawy, bowiem z ich treści wynika, że organ dokonuje na wniosek strony zwrotu żądanej dokumentacji, która jest własnością strony. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodał, że niewątpliwie sprawą osobową , o jakiej mowa w art. 31 ust. 2 i jej realizacją, wynikającego z treści stosunku służbowego oraz koniecznością jego rozwiązania, jest czynność organu związana z rozwiązaniem tego stosunku służbowego również przez realizację wniesionego przez stronę żądania zwrotu posiadanych przez ten organ oryginałów dokumentów skarżącego. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według przedłożonego wykazu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności nie występuje, dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w granicach wyznaczonych przez autora skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, zwanej w dalszej części uzasadnienia ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ppsa) oraz inne niż określone w pkt. 1 i 2 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy). Powyżej przytoczone przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, iż sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej winien w każdym przypadku ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Po pierwsze, w przepisie tym jest mowa o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych. To zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do konkretnych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do konkretnych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Po drugie, z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata. Inaczej mówiąc, musi występować związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. W wypadkach gdy do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, mogą pojawić się akty lub czynności organów administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy procesowej, ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 ustawy procesowej). Właśnie to, że istnienie lub nieistnienie uprawnienia lub obowiązku wynika z przepisów prawa, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o uprawnienie lub obowiązek określonej osoby, których źródłem jest obowiązujący powszechnie przepis prawny. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo przyjął, że wydanie dokumentów z akt osobowych nie jest czynnością, o której mowa w powyższym przepisie, a zatem niewykonanie takiej czynności przez organ nie jest bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że czynność polegająca na wydaniu dokumentów lub też odmowie ich wydania, winna mieć formę decyzji administracyjnej. Brak jest bowiem przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, który przewidywałby, że w takich sytuacjach organ winien wydać decyzję administracyjną. W każdym przypadku zatem, kiedy wydawana jest wobec zainteresowanego na podstawie ustawy o Służbie Więziennej decyzja, jest to obligatoryjnie wskazane w tej ustawie. Na przykład ustawa jednoznacznie wskazuje w art. 28 ust. 5, że mianowanie funkcjonariusza odbywa się na podstawie decyzji i określono jakie niezbędne elementy taka decyzja musi zawierać. Ponadto ustawodawca w art. 31 ust. 2 wskazał, co należy rozumieć przez sprawy osobowe. Do takich spraw zalicza się: mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska, przenoszenie i zwalnianie ze stanowisk, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, ustalanie uposażenia oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, rozwiązaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. W sprawach osobowych zaś ustawodawca generalnie nakazuje wydanie decyzji (art. 31 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej). W ocenie Sądu czynność polegająca na wydaniu dokumentów w żadnym razie nie jest też czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., nie można bowiem dopatrzyć się żadnego związku pomiędzy wydaniem oryginałów dokumentów z akt osobowych z możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Należy dodać, iż z aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy mamy do czynienia w przypadku, gdy -dany akt lub czynność ustala (odmawia ustalenia), stwierdza (odmawia stwierdzenia), potwierdza (odmawia potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub ich potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa- (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz str. 61). W ocenie Sądu czynność polegająca na wydaniu dokumentów nie ma takiego waloru. Nie wpływa ona w żaden sposób na możliwość realizacji przez skarżącego jego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a w konsekwencji nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Zarówno art. 31 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej jak i rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu spraw osobowych funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz właściwości ich przełożonych w tych sprawach, nie regulują kwestii zwrotu dokumentów złożonych przez funkcjonariusza tej służby. Zamierzonego przez kasatora skutku nie mogły ponadto odnieść pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 P.p.s.a. polegający na niewłaściwym zastosowaniu, z uwagi na to, że Sąd przepisu tego nie stosował. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 134 P.p.s.a. wskazać trzeba, że przepis ten statuuje zasadę niezwiązania sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreslić jednak należy, że realizacja tej zasady następuje przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy będącej przedmiotem skargi. Zaskarżone zaś w niniejszej sprawie postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zostało wydane jeszcze przed przystąpieniem do rozpoznania skargi, tj. na etapie badania jej dopuszczalności. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu jest bowiem możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, ponieważ prawo do zwrotu kosztów służy tylko w przypadku, gdy orzeczenie sądu kasacyjnego wypowiada się w kwestii dotyczącej zasadności samej skargi. Takiej oceny oczywiście nie zawierają postanowienia oddalające lub uwzględniające skargę kasacyjną na postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, np. postanowienia o odrzuceniu skargi. Dlatego też, unormowanie zawarte w art. 203 i 204 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczące zwrotu niezbędnych kosztów postępowania, nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie (tak w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).