I OSK 2034/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Leszek Leszczyński (spr.) del. NSA Teresa Rutkowska Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1747/09 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2010r. sygn. akt I SA/Wa 1747/09 oddalił skargę J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości oraz przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz pełnomocnika tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292,80 złotych, Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Burmistrz Miasta i Gminy Busko-Zdrój wystąpił o wydanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) decyzji stwierdzającej przejście z mocy prawa na własność Gminy nieruchomości stanowiącej część działki nr [...] położonej w Z., Gmina Busko-Zdrój. Wojewoda Świętokrzyski decyzją z [...] maja 2009 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę Busko-Zdrój z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha położonych w Z., zajętych pod drogę publiczną nr [...] (obecnie nr [...]) W.-Z. do drogi krajowej Kielce – Tarnów. Od powyższej decyzji odwołał się J.W., żądając jej uchylenia jako niezgodnej z prawem. Minister Infrastruktury decyzją z [...] września 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z [...] maja 2009 r. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Przepis ten ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności nieruchomości było uregulowane na rzecz innych podmiotów niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Z odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] odpowiadająca działce nr [...] stanowiła własność J.W. Przedmiotowa nieruchomość została zajęta pod drogę publiczną, która na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia 18 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie województwa kieleckiego (Dz. Urz. Województwa Kieleckiego Nr 12, poz. 102) została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Z protokółu oględzin i rozprawy administracyjnej oraz oświadczenia świadka Z. B. wynika, że w dniu [...] grudnia 1998 r. część działki nr [...] pozostawała we władaniu Gminy Busko-Zdrój i to ona zajmowała się jej remontem, odśnieżaniem, oznakowaniem i wykaszaniem poboczy. Zgodnie z mapą sytuacyjną przyjętą do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej Kartograficznej w Busku-Zdroju z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] zostały wydzielone działki nr [...] i [...] zajęte pod drogę. Zostały zatem spełnione przesłanki z art. 73 ustawy z 13 grudnia 1998 r. Jeśli chodzi o odszkodowanie za tę nieruchomość, to zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy i stosownie do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), organem właściwym do jego ustalenia jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej i jest to postępowanie odrębne i w niniejszym postępowaniu nie jest możliwe orzekanie w tym zakresie. J. W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazał na brak wyjaśnienia przez gminę sytuacji związanej z gruntem zajętym pod przedmiotową drogę, brak rekompensaty za grunt (mimo zapewnień urzędników) oraz na nieposzanowanie przez Gminę jego prawa własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2010 r. oddalił powyższą skargę. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewody Świętokrzyskiego i Ministra Infrastruktury była kwestia stwierdzenia nabycia przez Gminę Busko-Zdrój prawa własności nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] zajętych pod drogę publiczną W. – Z. do drogi krajowej Kielce-Tarnów, które w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowały się we władaniu tej Gminy. W tym dniu działki te stanowiły własność J. W. Zachodziła zatem potrzeba uregulowania stanu prawnego tych działek na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W toku postępowania administracyjnego ustalone zostało, że przedmiotowe działki w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiły własności Skarbu Państwa ani Gminy Busko-Zdrój a znajdowały się we władaniu tej Gminy i były zajęte pod drogę publiczną (jezdnię asfaltową, pobocze gruntowe, rów przydrożny). Właściciel nie sprawował władztwa nad tymi działkami, lecz pozostawały one we władaniu Gminy Busko-Zdrój, która zajmowała utrzymaniem drogi, pod którą zajęte były działki skarżącego. W ocenie Sądu ustalenia organów w tym zakresie są prawidłowe. Skarżący nie kwestionuje, że część jego nieruchomości została zajęta pod drogę, ale domaga się zadośćuczynienia za zajętą przez drogę nieruchomość. Przedmiotem sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. było wyłącznie ustalenie, czy omawiana część nieruchomości skarżącego spełnia przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające administrację publiczną, a nie kwestia odszkodowania za tę nieruchomość, co jest sprawą odrębną i rozstrzyganą przez inne organy stosownie do art. 73 ust. 4 tej ustawy i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ani Wojewoda Świętokrzyski ani Minister Infrastruktury nie byli więc uprawnieni do zajmowania się sprawą odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Właściwy w sprawie ustalenia odszkodowania jest starosta, co wynika z powołanych wyżej przepisów. W skardze kasacyjnej działający z pełnomocnikiem J. W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 i 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na przedstawieniu sprawy w uzasadnieniu wyroku niezgodnie ze stanem rzeczywistym. W uzasadnieniu wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że działki nr [...] i nr [...] pozostawały we władaniu Skarbu Państwa w dniu 31 grudnia 1998 r. Sąd przyjął, że działka nr [...] odpowiadająca obecnie działce nr [...], stanowiąca własność J. W. została zajęta pod drogę publiczną, która na podstawie Uchwały Wojewódzkiej Rady Nadzorczej w Kielcach z dnia 18 lipca 1986 r. została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Z materiału dowodowego zebranego w aktach urzędu nic takiego nie wynika. Do 2008 r. brak jest w aktach sprawy dowodu wskazującego na to, że w skład wymienionego w uchwale drogi publicznej nr [...] wchodziła choćby część działki nr [...], ówcześnie [...], stanowiącej własność J. W. Skarżący nie kwestionuje, że część jego nieruchomości została zajęta pod drogę, kwestionuje tryb i termin jej przejęcia. Wniesiono o 1) uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, 2) orzeczenie, co do istoty i uchylenie decyzji administracyjnej obu instancji, 3) zasądzenie kosztów za nieopłaconą pomoc prawną za II Instancję. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują. Wynikająca z art. 183 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd ten jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia z art. 174 p.p.s.a. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych – poza podniesionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stosownie do unormowania art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna będąca przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie oparta została na drugiej ze wskazanych wyżej podstaw kasacyjnych, to jest naruszeniu przepisów postępowania. Skuteczność skargi kasacyjnej opartej na zarzucie zawartym w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zależy od tego czy autor skargi kasacyjnej odniósł zarzuty do przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, wskazał te przepisy, uzasadnił ich naruszenie i wyjaśnił jaki był możliwy, istotny wpływ naruszenia wskazanych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego na wynik sprawy, czyli na treść wyroku. Autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. powinien więc w uzasadnieniu wywieść, że gdyby nie było naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to wyrok mógłby być odmiennej treści (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt II FSK 1445/2007 – LexPolonica nr 2026490 czy wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 688/2008 – LexPolonica nr 2056365). Skarga kasacyjna sformułowana w niniejszej sprawie nie odpowiada wymogom podniesionym wyżej. Wprawdzie powołuje w jej podstawach przepisy ustawy p.p.s.a. (art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1), ale, formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, czyni to bez powołania się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ponadto, w żadnym miejscu skargi kasacyjnej nie określa jednostki redakcyjnej art. 145 § 1 p.p.s.a., który przecież odnosi się do różnych form ustalenia przez Sąd I instancji normatywnych konsekwencji, wiążących się z negatywną kwalifikacją decyzji administracyjnej. Określenie takie wymagałoby ponadto powiązania z wyraźnym wskazaniem sposobu, w jakim autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tego przepisu, skoro Sąd I instancji oddalił skargę. Niezależnie od powyższych uwag podnieść także należy, że autor skargi kasacyjnej w żadnym miejscu uzasadnienia nie wykazał możliwego istotnego wpływu wskazanych uchybień, wiążących się z naruszeniem przepisów postępowania, na treść rozstrzygnięcia. Zarzut odwołujący się do naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 p.p.s.a. określony został w podstawach skargi kasacyjnej jako "przedstawienie sprawy w uzasadnieniu wyroku niezgodnie ze stanem rzeczywistym". W związku z takim sformułowaniem należy podkreślić, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów (opis stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie). Na gruncie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 – ONSAiWSA 2010/3/39NSA przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por też wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09 – Lex nr 597768). Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 – Lex nr 745670), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. tezę 1 wyroku NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 – Lex nr 745098). Oznacza to, że orzeczenie sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli NSA nie tylko w kontekście braku wymaganych prawem części (np. przedstawienia stanu sprawy, czy też podstawy prawnej rozstrzygnięcia), ale także i wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób lakoniczny, niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09 – Lex nr 597986). Zarzut powyższy winien być w ocenie Składu Orzekającego odczytany jako zarzut skierowany w związku z niewłaściwą kontrolą ustalenia stanu faktycznego przez Sąd. Wskazuje na to treść niespełna jednostronicowego uzasadnienia skargi (s. 2), w którym jednak brak jest powiązania danych, które w ocenie strony skarżącej nie zostały prawidłowo ustalone z konkretnymi działaniami i ustaleniami samego Sądu czy nawet jedynie organu, co mogłoby oznaczać podniesienie kwestii niewłaściwej kontroli sądowej w odniesieniu do tych ustaleń. Uzasadnienie zawiera luźno wymienione fakty dotyczące statusu działek, ich numeracji oraz charakteru (jako drogi), odwołuje się do bliżej nieokreślonych "akt urzędu", z których ma nie wynikać to, co przyjęły organy i zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji. Brak jest w szczególności rozwinięcia argumentacyjnego podstawowej dla skargi kasacyjnej tezy, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka nie była zajęta pod drogę publiczną (gminną), znajdująca się we władaniu Skarbu Państwa, a całość lapidarnego uzasadnienia kończy zdanie, iż "skarżący nie kwestionuje, że część jego nieruchomości została zajęta pod drogę, kwestionuje tryb i termin jej przejęcia", co, zwłaszcza w świetle niekwestionowania przez skarżącego faktu zajęcia działki pod drogę publiczną, czyni wcześniejsze wywody i tak nieusystematyzowane, nierozwinięte argumentacyjnie, a w istocie nieuzasadnione, niezrozumiałymi. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku, oparta na powyższym zarzucie skargi, nie potwierdziła wskazanego w jej osnowie uchybienia. Sąd I instancji bowiem dokonał prezentacji stanu faktycznego związanego z kontrolowaną przez siebie sprawą, opisując wniosek Burmistrza oraz treść decyzji Wojewody i Ministra, przedmiotem których było nabycie przez gminę nieruchomości, poświęcając odpowiedni wywód stanowi prawnemu działki nr [...], odpowiadającej aktualnie działce [...], związanemu z księgą wieczystą, uchwałą zaliczającą drogę znajdującą się na tej działce do dróg gminnych oraz mapą sytuacyjną. Składniki powyższe zostały następnie wykorzystane do sformułowania uzasadnienia prawnego, które zresztą nie było kwestionowane w skardze kasacyjnej. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do uznania, iż zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej w sposób opisany powyżej, zawiera argumenty umożliwiające uchylenie tego wyroku. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę za całkowicie niezasadną, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie za wykonaną pomoc prawną pełnomocnika ustanowionego z urzędu (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny, do którego pełnomocnik winien się w tym zakresie zwrócić.