II OSK 986/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Zofia Flasińska (spr.) Protokolant Karolina Komotajtys po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 515/08 w sprawie ze skargi E. R. oraz M. R.-M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu 2. zasądza od E. R. i M. R.-M. solidarnie kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w wyniku rozpoznania skargi E. R. oraz M. R. - M., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] czerwca 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Wrocławia z [...] lutego 2008 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z 29 października 2007 r. E. R. i M. R. - M. wystąpiły do Prezydenta Wrocławia z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Wrocławia z [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie ustalenia dla spółki [...] z siedzibą we Wrocławiu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku biurowego na cele mieszkaniowo-biurowe, wskazując, że bez własnej winy nie brały w nim udziału. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] czerwca 2008 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą wznowienia postępowania, przychylając się do argumentacji organu I instancji przyjmującego, że nie każdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji ma interes prawny uzasadniający jego udział w postępowaniu. W rozstrzyganym przypadku charakter inwestycji objętej warunkami zabudowy powodował, że sporna decyzja wydana w zakończonym postępowaniu nie kształtowała praw lub obowiązków wnioskodawczyń. Z uwagi na brak legitymacji do żądania wznowienia postępowania, badanie przesłanki związanej z zachowaniem terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, było bezprzedmiotowe. Uchylając obie decyzje, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych regulujących tryb wznawiania postępowania administracyjnego. Postępowanie wznowieniowe nie zostało bowiem skutecznie wszczęte, albowiem wbrew dyspozycji przepisu 149 § 1 k.p.a. nie zostało wydane stosowne postanowienie w tym zakresie. Postanowienie takie stanowi, zgodnie z § 2 przytaczanego przepisu, podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Pomimo braku skutecznego wszczęcia postępowania została wydana decyzja, która winna kończyć takie postępowanie. Zgodnie bowiem z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której m.in. może odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Taką właśnie decyzję wydał organ pierwszej instancji i ta decyzja została podtrzymana przez organ odwoławczy. Oczywista wadliwość tych decyzji, w ocenie Sądu, wynika zatem z faktu, że zostały one wydane mimo braku skutecznego wszczęcia postępowania, które mogłoby dopiero prowadzić do wydania decyzji co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący organ zarzucił naruszenie: - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia - wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia i brak wyjaśnienia stronom motywów prawnych rozstrzygnięcia Sądu, a także brak wytycznych co do dalszego postępowania obu organów administracji, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 k.p.a. poprzez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 k.p.a. w wyniku niezasadnego przyjęcia, że każde podanie z żądaniem wznowienia postępowania obliguje organ do wznowienia postępowania niezależnie czy wnioskodawca jest stroną postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty. W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego spełnia kilka funkcji. Nie tylko legitymizuje wyrok, to znaczy ujawnienia racje, które stały za orzeczeniem rozstrzygającym o legalności decyzji organu administracji, ale również ma za zadanie przekonać strony postępowania o słuszności i trafności wydanego rozstrzygnięcia. Aby orzeczenie spełniało skutecznie powyższe funkcje, powinno nie tylko zawierać w sobie, w sensie formalnym, wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Niezbędne jest również, aby wszystkie te elementy tworzyły pewną niesprzeczną względem siebie całość. Adresatem uzasadnienia wyroku jest również Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Orzeczenie sądu I instancji nie będzie się poddawało kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego nie tylko wtedy, gdy nie będzie zawierało wymaganych prawem części (np. przedstawienia stanu sprawy, czy też podstawy prawnej rozstrzygnięcia), ale także i wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób lakoniczny, niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu. Odnosząc powyższe warunki do rozstrzyganej sprawy, stwierdzić należy, że wyrok Sądu I instancji nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał wprawdzie podstawę prawną i faktyczną orzeczenia, jednakże ustalenia przyjęte w tym przedmiocie są nie tylko niejasne, ale też i w pewnych miejscach ewidentnie nielogiczne. U podstaw powyższej oceny leży w pierwszym rzędzie stwierdzenie, że w przyjętym stanie faktycznym sprawy Sąd I instancji, w części wstępnej rozważań, nawiązuje do argumentów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] czerwca 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z [...] lutego 2008 r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, podczas gdy w kolejnych miejscach wyjaśnia, że w wyniku wznowienia postępowania wydaje się decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej i podaje, iż właśnie taką decyzję w kontrolowanej sprawie wydał organ I instancji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w toku instancji, utrzymało w mocy. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że powyższe stwierdzenie Sądu I instancji jest nieprawidłowe, skoro Prezydent Wrocławia decyzją z [...] lutego 2008 r. odmówił wznowienia postępowania i kontrolą sądową niewątpliwie objęta była decyzja, o której mowa w art. 149 § 3 k.p.a. Wyraźnie sprzeczne ze stanem faktycznym kontrolowanej sprawy pozostaje więc ustalenie Sądu, że została wydana decyzja, która powinna "wieńczyć" takie postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej w sposób niedopuszczalny nie wziął pod uwagę treści rozstrzygnięcia zaskarżonego aktu ("odmawiam wznowienia postępowania"), a także jego rzeczywistej podstawy prawnej (art. 104 i 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), zdecydowanie odmiennej od przypisywanej (art. 151 k.p.a.). Wadliwe utożsamianie zaskarżonej decyzji z decyzją, o której mowa w art. 151 k.p.a. doprowadziło Sąd do stwierdzenia, że organy administracji naruszyły "przepisy proceduralne regulujące tryb wznawiania postępowania administracyjnego" poprzez zaniechanie wydania postanowienia o wznowieniu, co miałoby niejako prowadzić do wydania decyzji kończącej postępowanie formalnie nie wszczęte. W kontekście powyższego zarzutu, należy zauważyć, że rozstrzyganie o wadliwości polegającej na niewydaniu aktu, od którego zależy skuteczne wszczęcie i prowadzenie postępowania wznowieniowego, aktualne byłoby wówczas, gdyby pomimo niewydania postanowienia, organ administracji wydał jedną z decyzji wymienionych w art. 151 k.p.a., a więc rozstrzygnął o losach decyzji dotychczasowej. W niniejszym postępowaniu, jak już to zostało zaznaczone, tak nie było, ponieważ organy administracji obu instancji przyjęły, że brak interesu prawnego pod stronie podmiotów żądających wznowienia postępowania, również w kontekście przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowił "podmiotową" przyczynę niedopuszczalności wznowienia, o której organ może rozstrzygnąć w decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. W sytuacji, gdyby Sąd nie zaakceptował powyższej oceny, albowiem przyjąłby, że orzekanie o interesie prawnym wnioskodawcy mieści się w ocenie przyczyny wznowienia, a ta może być określona tylko w trakcie podjętego postępowania, trafne byłoby zarzucenie organowi, do którego wpłynęło żądanie wznowienia postępowania, wydania decyzji odmownej (art. 149 § 3 k.p.a.) z naruszeniem prawa. Wadliwe i wtedy było jednak wskazywanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zaaprobowało decyzję kończącą to postępowanie, niedopełniając obowiązku wznowienia postępowania. Ustalony stan faktyczny sprawy w żaden sposób nie usprawiedliwiał bowiem przyjęcia przez Sąd tego rodzaju oceny. Istota zagadnienia sprowadzała się do rozstrzygnięcia tego, czy w decyzji odmawiającej wznowienia postępowania na wniosek osoby wskazującej, że nie brała udziału, jako strona, bez swojej winy w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) organ może rozstrzygnąć o tym, iż wnioskodawca nie ma legitymacji prawnej i w związku z tym niejako prawidłowo nie został dopuszczony do postępowania, które miałoby podlegać wznowieniu. Nie można przyjąć, by Wojewódzki Sąd Administracyjny na powyższe pytanie udzielił jednoznacznej odpowiedzi, albowiem zgodzić się należy z Samorządowym Kolegium Odwoławczym co do tego, że w przywołanym zakresie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niejasne. Rozważając szerzej tę kwestię, należy zwrócić uwagę, że układ ustaleń interpretacyjnych Sądu, koncentrujących się na kwestii trybu wznowienia postępowania, składa się z dwóch części - w pierwszej Sąd dokonał ogólnej (abstrakcyjnej) wykładni przepisów rozdziału 12 działu II kodeksu, w drugiej części zaś przyjęte rozważania odniósł do konkretnych ustaleń kontrolowanej sprawy. Działanie takie byłoby jak najbardziej poprawne i nie byłoby podstaw, by go odrzucić, gdyby nie to, że pomiędzy twierdzeniami zawartymi w obu częściach brak jest wymaganej spójności. Wnoszący skargę kasacyjną trafnie bowiem zauważa, że za przeszkodę do wznowienia postępowania, uzasadniającą wydanie decyzji, o której mowa w art. 149 § 3 k.p.a. Sąd jednoznacznie uznał sytuację stwierdzenia przez organ, że żądanie wznowienia postępowania zgłosił podmiot, który nie jest stroną albo jest stroną, niemniej jednak nie ma zdolności do czynności prawnych lub działa bez przedstawiciela ustawowego. Przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że niedopuszczalność wznowienia postępowania może wynikać z braku legitymacji wnioskodawcy i kwestię tę organ administracji jest zobowiązany ocenić przed wydaniem postanowienia, i stanowi to niejako "pierwszy etap postępowania", stoi jednak w sprzeczności z motywami, wyrażonymi w dalszej części uzasadnienia, leżącymi u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Trudno uznać, że ustalenia Sądu są w tym zakresie jasne, skoro w żadnym miejscu uzasadnienia Sąd I instancji nie przyjął zastrzeżenia, które by wskazywało, że przyczyna "podmiotowa" niedopuszczalności wznowienia, nie może być odnoszona do sytuacji, gdy z wnioskiem o wznowienie postępowania występuje osoba, która nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy i uważa, że ma w nim interes prawny. Nie mogą wreszcie zostać niedostrzeżone i te fragmenty uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w których Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawnienia organu administracji nadaje sądowi administracyjnemu stwierdzając, że sąd jest zobligowany do wydania decyzji odmownej, gdy w jego ocenie istnieją przeszkody do wznowienia postępowania, jak też, że "powyższą decyzję wyda również sąd w sytuacji, gdy żądanie wznowienia pochodzi od strony niemającej zdolności do czynności prawnych (...)". Powyższe stwierdzenia najpewniej są wynikiem jedynie omyłki przy sporządzaniu uzasadnienia, w kontekście jednakże pozostałych wymienionych wyżej niejasności, zdają się potwierdzać niestaranność w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uchylającego obie decyzje administracyjne, która nie może zostać uznana za niemającą wpływu na wynik sprawy. By dokonać prawidłowej oceny legalności decyzji administracyjnej sąd zobligowany jest zbadać, czy organy wyczerpująco wyjaśniły i ustaliły stan faktyczny sprawy, zgromadziły materiał dowodowy i przeprowadziły właściwą jego ocenę. Jeżeli sąd ma problem z rozstrzygnięciem, w jakim stanie faktycznym wydana została zaskarżona do sądu decyzja i jaki jest jej rzeczywisty przedmiot, trudno wymagać, by błędy sądu I instancji, ujawnione w niejasnym i niespójnym uzasadnieniu wyroku, mogły zostać pominięte, a wszystkie aspekty merytoryczne spornej sprawy stały się przedmiotem rozstrzygnięcia dokonanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku rozpoznającym skargę kasacyjną. Powyższe względy uzasadniają uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie sprawę dokona kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, mając na uwadze wymagania stawiane wyrokowi sądu przez art. 141 § 4 p.p.s.a. W zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sąd I instancji rozważy kwestię dopuszczalności odmowy wznowienia przez Prezydenta Wrocławia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. łączoną z uznaniem przez organ, że inwestycja objęta warunkami zabudowy nie oddziaływuje na nieruchomość położoną przy ul. Polarnej 5 we Wrocławiu. Z uwagi na to, że zarówno skarżący organ we wniesionej skardze kasacyjnej, jak i Sąd w zaskarżonym wyroku szeroko odwołali się do wypowiedzi judykatury, których przedmiotem była kwestia stosowania przepisów dotyczących wznowienia postępowania, zasadne byłoby przy rozstrzyganiu spornego zagadnienia odniesienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do argumentów prawnych, jakie w tym zakresie zaprezentowane zostały nie tylko w starszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale także tym najnowszym. Dotyczy to zarówno stanowiska zawartego w przywołanym przez wnoszącego skargę kasacyjną wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. II OSK 23/08, jak też argumentacji zaprezentowanej w tych wyrokach, które odmiennie niż powyższy odniosły się do spornego zagadnienia (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2007 r. sygn. II OSK 218/06; wyrok NSA z 8 stycznia 2008 r. sygn. II OSK 1778/06; wyrok NSA z 6 listopada 2009 r. sygn. II OSK 1753/08; wyrok NSA z 12 listopada 2009 r. sygn. II OSK 1214/08; wyrok NSA z 9 marca 2010 r. sygn. II GSK 441/09). Sporność problematyki uzasadnia odwołanie się również do poglądów wyrażanych w opracowaniach systemowych dotyczących procesu administracyjnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, T. 9, Warszawa 2010, s. 259). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.