II OSK 23/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. i A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 141/07 w sprawie ze skargi U. J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2006 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. S. i A. S. na rzecz skarżącej U. J. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę U. J. i uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2006 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r., którą odmówiono wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy Lesznowola z dnia [...] grudnia 2003 r. o zatwierdzeniu projektu zamiennego i udzieleniu pozwolenia K. i A. S. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W uzasadnieniu wyroku przedstawione zostały następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wójt Gminy Lesznowola decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., na wniosek inwestora, zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił K. i A. S. pozwolenia na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego we wsi J., gmina Lesznowola, na działce nr [...] przy ul. [...]. W lipcu 2004 r. U. J. wystąpiła z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją, wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż nie brała udziału w postępowaniu, a jest stroną, ponieważ jest właścicielką sąsiedniej zabudowanej działki, zaś realizowana inwestycja całkowicie przesłania jej dom, odcina oświetlenie pomieszczeń mieszkalnych, a ponadto wielkość realizowanego budynku i jego usytuowanie wraz z dojazdem powoduje uciążliwości w korzystaniu z budynku skarżącej. Decyzja Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] listopada 2004 r. odmawiająca uchylenia decyzji Wójta Gminy Lesznowola z dnia [...] grudnia 2003 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 kwietnia 2005 r. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 810/05. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta Piaseczyński decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy Lesznowola z dnia [...] grudnia 2003 r., stwierdzając, iż skarżąca U. J. nie jest stroną, ponieważ, stosownie do przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji, stroną jest właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania realizowanej inwestycji, podczas gdy organ wydający kwestionowaną decyzję stwierdził, że obszar oddziaływania realizowanego obiektu obejmuje działkę inwestora. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., po rozpatrzeniu odwołania U. J., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uwzględniając skargę U. J. Sąd uchylił decyzję organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia postępowania rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. (postanowienia o wznowieniu postępowania) i muszą być wyrażone w decyzji wydanej w oparciu o art. 151 K.p.a. Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, a negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia nie może być przesłanką odmowy wznowienia postępowania. Tymczasem organy dokonały oceny przyczyn wznowienia we wstępnym etapie postępowania, przesądzając, że wniosek skarżącej nie może skutecznie zainicjować postępowania wznowieniowego. Jeżeli wnioskodawca żądanie wznowienia postępowania opiera na tej podstawie, że jako strona nie brał udziału w postępowaniu, to ocena w zakresie legitymacji wnioskodawcy, może być dokonana dopiero po stwierdzeniu w drodze postanowienia o wznowieniu postępowania, że spełnione są formalnoprawne warunki wniosku. Ma to szczególne znaczenie w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, gdyż przymiot strony zależy od tego, czy nieruchomość sąsiednia znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a o tym decyduje prawidłowość oceny wszystkich przepisów prawa materialnego. Oceny takiej można dokonać jedynie w postępowaniu wznowieniowym, a nie w jego pierwszej fazie formalnej, kończącej się albo postanowieniem o wznowieniu postępowania (art. 149 §1 K.p.a.) albo decyzją odmawiającą wznowienia (art. 149 § 3 k.p.a.). W obu tych przypadkach nie dochodzi bowiem do rozpoznania sprawy w zakresie występowania podstawy wznowienia postępowania. W skardze kasacyjne wniesionej przez K. i A. S. jako podstawy kasacyjne wskazano naruszenie art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd uchylił zaskarżone decyzje na skutek błędnej wykładni wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, która polega na tym, iż w ocenie Sądu konieczne jest wznowienie postępowania w celu ustalenia, czy wnoszący podanie o wznowienie posiada przymiot strony. Ponadto Sąd pominął okoliczności i dowody wskazujące, iż organ prawidłowo ustalił, iż skarżąca nie jest stroną postępowania, ponieważ sprawa zakończona kwestionowaną decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. dotyczy obiektu, którego obszar oddziaływania obejmuje tylko działkę inwestorów, a także to, iż inwestorzy uzyskali pozwolenie na użytkowanie wybudowanego budynku mieszkalnego. Ocena, czy skarżąca posiada przymiot strony nie wymaga szerokiej analizy okoliczności udzielenia pozwolenia na budowę, jak to przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku, a jedynie analizy okoliczności wskazanych w art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został uzasadniony tym, że Sąd w uzasadnieniu wyroku pominął stanowisko inwestorów, co doprowadziło do pominięcia okoliczności i dowodów, które powoływali w toku postępowania. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 lutego 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 810/05 wyrażona została ocena prawna, iż w pierwszej fazie postępowania wznowieniowego należy zbadać, czy wnoszący podanie jest stroną, a wobec tego wydając zaskarżony wyrok Sąd naruszył przepis art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż stwierdził, że niedopuszczalne jest badanie na wstępnym etapie, czy wnoszący podanie o wznowienie postępowania jest stroną. Wskazując takie podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie może być uwzględniona, ponieważ zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, że w razie żądania wznowienia postępowania administracyjnego na tej podstawie, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, dopuszczalna jest odmowa wznowienia postępowania w drodze decyzji (art. 149 § 3 K.p.a.) z tego powodu, że osoba żądająca wznowienia postępowania nie jest stroną, bez potrzeby uprzedniego wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a. Odmienne, kategoryczne stanowisko przyjęte przez Sąd pierwszej instancji nie jest trafne, ponieważ z reguły przyjmuje się, iż w razie żądania wznowienia postępowania administracyjnego przez osobę, która nie jest stroną, także wówczas gdy osoba ta powołuje jako podstawę wznowienia, że nie brała udziału w postępowaniu, organ w drodze decyzji powinien odmówić wznowienia postępowania. Również z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 810/05 nie wynika ocena prawna, według której organ w toku ponownego rozpoznawania sprawy obowiązany był, jeżeli wniosek o wznowienie postępowania spełnia warunki formalne, najpierw wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, a dopiero po wydaniu tego postanowienia wyjaśnić i ocenić, czy skarżąca jest stroną. W związku z tym należy zwrócić uwagę, że rozpoznając sprawę po raz pierwszy (decyzje z dnia 4 listopada 2004 r. i z dnia 15 kwietnia 2005 r., które zostały uchylone powołanym wyrokiem z dnia 13 lutego 2006 r.) organy odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji Wójta Gminy Lesznowola z dnia [...] grudnia 2003 r. na tej podstawie, że skarżąca nie jest stroną, ponieważ jej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu wznoszonego przez inwestorów. Natomiast rozpoznając sprawę ponowienie (decyzje z dnia [...] sierpnia 2006 r. i dnia [...] listopada 2007 r., które zostały uchylone zaskarżonym wyrokiem) organy odmówiły wznowienia postępowania na tej podstawie, że skarżąca nie jest stroną, ponieważ jej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu wznoszonego przez inwestorów. Z uwagi na taki tok postępowania z wniosku skarżącej o wznowienie postępowania, sąd administracyjny, niezależnie od kwestii ściśle proceduralnych, powinien zająć stanowisko, czy są podstawy do przyjęcia, że skarżąca nie jest stroną w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego kwestionowaną decyzją Wójta Gminy Lesznowola z dnia [...] grudnia 2003 r. Z akt sprawy wynika, na co wskazywała skarżąca w skardze do sądu, że inwestorzy rozpoczęli budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] we wsi J., na podstawie pozwolenia na budowę objętego decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. Od tej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, a po utrzymaniu tej decyzji w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2001 r. wniosła skargę na te decyzje do sądu administracyjnego. Postępowanie sądowe ze skargi U. J. na te decyzje zakończyło się wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1726/04, którym została uchylona decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 12 listopada 2001 r. oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 1157/05, którym oddalono skargę kasacyjną inwestorów K. i A. S. od powołanego wyroku z dnia 23 lutego 2005 r. Oznacza to, że skarżąca U. J. w czasie gdy toczyło się postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na działce nr [...] we wsi J., była stroną w sprawie budowy tego domu jednorodzinnego, tyle że objętego pozwoleniem na budowę z dnia 3 sierpnia 2001 r. W takim stanie rzeczy nie sposób przyjąć, że ta sama osoba, w tym samym czasie, w sprawie dotyczącej budowy domu jednorodzinnego na tej samej działce jest stroną w sprawie, w której zostało wydane pozwolenie na budowę z dnia 3 sierpnia 2001 r. i w toku jest postępowanie sądowe, natomiast nie jest stroną w sprawie dotyczącej budowy tego domu, tylko dlatego, że zdaniem organów, pozwolenie zatwierdzające projekt zamienny (decyzja z dnia [...] grudnia 2003 r.) zostało wydane na wniosek inwestorów, po nowelizacji Prawa budowlanego ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. , według zaś nowego brzmienia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Skoro skarżąca U. J. była stroną w sprawie pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego, w której to sprawie postępowanie sądowe było w toku, to w sprawie dotyczącej budowy tego domu w postępowaniu o zatwierdzenie projektu zamiennego i udzielenie pozwolenia na budowę również była stroną. Należy bowiem mieć na uwadze także związek między pozwoleniem na budowę określonego obiektu budowlanego a decyzją o zatwierdzeniu projektu zamiennego tego obiektu i udzieleniu pozwolenie na budowę. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że decyzja z dnia [...] grudnia 2003 r. dotyczyła tego samego zamierzenia inwestycyjnego, które było objęte pozwoleniem na budowę z dnia 3 sierpnia 2001 r. i na podstawie tego pozwolenia zostało w znacznym stopniu zrealizowane. Z tych względów zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji prawidłowo uchylił decyzję odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2003 r. na tej podstawie, że skarżąca U. J. nie jest stroną postępowania w tej sprawie. Takie rozstrzygnięcie wbrew zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej nie narusza przepisów art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Nie może mieć przesądzającego znaczenia to, że organ w decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. stwierdził, iż obszar oddziaływania obiektu odejmuje działkę nr 97, ponieważ stwierdzenie to całkowicie pomijało fakt, że budowa domu jednorodzinnego wznoszonego przez inwestorów jest w toku i w sprawie tej budowy toczą się postępowania, w których skarżąca U. J. jest stroną. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.