II OSK 775/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia del WSA Marzenna Linska – Wawrzon Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. R. i K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Go 918/09 w sprawie ze skargi H. R. i K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] września 2009 r., nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze na rzecz H. i K. R. kwotę 1050 zł (tysiąc pięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Go 918/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, oddalił skargę H. R. i K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Jak wynika z akt sprawy, H. i K. R. wnioskiem z dnia 24 października 2006 r. wystąpili do Wójta Gminy Lipinki Łużyckie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie domków jednorodzinnych wolnostojących (z garażami) na działkach nr [...],[...] i [...] obręb [...] w L. Wójt Gminy Lipinki Łużyckie decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej u.p.z.p. oraz art. 104 § 1 k.p.a. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla budowy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z określeniem zasad podziału dla nieruchomości położonych na terenie gminy L. na działkach nr [...],[...] i [...]. Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze, decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Następnie decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] ponownie Wójt Gminy Lipinki Łużyckie odmówił ustalenia warunków zabudowy, dla wskazanej powyżej inwestycji. H. i K. R. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Lipinki Łużyckie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy Lipinki Łużyckie, decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji. Decyzja ta, po rozpatrzeniu odwołania inwestorów została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. H. i K. R. pismem z dnia 23 czerwca 2008 r. zmodyfikowali wniosek z dnia 24 października 2006 r. poprzez określenie, iż przedmiotowa inwestycja polegać ma na budowie 10 budynków z garażami w budynku. Wójt Gminy Lipinki Łużyckie decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Inwestorzy, pismem z dnia 5 sierpnia 2008 r. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji Wójta Gminy Lipinki Łużyckie, w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] po raz kolejny uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. Wójt Gminy Lipinki Łużyckie na podstawie art. 62 u.p.z.p. oraz art. 101 § 1 i 3, art. 123-126 k.p.a. zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie, gdyż uchwałą z dnia [...] października 2008 r. Rada Gminy Lipinki Łużyckie przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. dla terenu na którym planowana jest inwestycja. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Wójt Gminy Lipinki Łużyckie podjął zawieszone postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnianiu decyzji organ wskazał m.in., że wniosek jest sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lipinki Łużyckie, przyjętym uchwałą Rady Gminy Lipinki Łużyckie Nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. Z uzasadnienia decyzji wynika, że teren bezpośrednio przylegający do działek mających być przedmiotem inwestycji tj. działki oznaczone nr [...],[...],[...],[...],[...] stanowią grunty rolne niezabudowane. W zespole objętym analizą znajdują się działki oznaczone nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] które zabudowane są w układzie rozproszonym budynkami mieszkalnymi. Układ urbanistyczny kształtuje się wzdłuż ulicy [...] w zespołach 1 do 2 działek zabudowanych zabudową mieszkaniową wolnostojącą i bliźniaczą wraz z zabudowaniami gospodarczymi. Istniejąca zabudowa nie posiada cech zabudowy zwartej oraz jednorodzinnej symetrycznie kształtowanej w układzie osiedlowym. Z tego względu, zdaniem organu I instancji, planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji układu zabudowy rozproszonej, dominującej w istniejącym układzie obszaru analizowanego, a tym samym nie wpłynie korzystnie na kształtowanie ładu przestrzennego. Organ podkreślił, że powierzchnia planowanej zabudowy w stosunku do powierzchni działek nie spełnia warunku kontynuacji, a tym samym wyklucza możliwość spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nadto określony we wniosku sposób zagospodarowania terenu oraz położenie zabudowy nie spełnia warunków odległości od istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej, a tym samym narusza warunki ochrony interesów osób trzecich, w tym przypadku właściciela linii elektroenergetycznej. Pismem z dnia 30 lipca 2009 r. H. i K. R. wnieśli odwołanie od decyzji Wójta Gminy Lipinki Łużyckie z dnia [...] lipca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. z uwzględnieniem § 2 pkt 4 i 5, § 3 ust. 1 i 2, § 4-7 oraz § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji po raz kolejny. Zdaniem organu z analizy urbanistycznej wynika, iż organ l instancji wyznaczył obszar analizowany w ten sposób, że granice obszaru analizowanego w zakresie trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem wyznaczył geometrycznie przyjmując szerokość działek przylegających do drogi łącznie i oznaczył w załączniku graficznym linią przerywaną (okrąg), wskazując dalej, że analizą objęto obszar w zakresie rozszerzonym obejmujący kwartał ograniczony drogami "stanowiący zespół urbanistycznego kształtowania zabudowy". Analizując tak wyznaczony obszar urbanistyczny Wójt Gminy Lipinki Łużyckie stwierdził, iż nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium uznało ten wniosek za błędny, albowiem implikuje go z góry już niewłaściwe założenie, iż punktem odniesienia do ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy ma być tzw. "zespół urbanistycznego kształtowania zabudowy" ("układ zabudowy rozproszonej"), o który to obszar i w tym celu powiększono obszar analizowany (minimalny, wyznaczony stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia). W ocenie Kolegium, w przyjętym obszarze analizowanym znajduje się łącznie 6 działek zabudowanych z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, wielorodzinną i zagrodową o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...], a w tej sytuacji rzeczą organu było ustalenie, która lub które z tych działek uczyni punktem odniesienia dla podejmowanej decyzji. Zadaniem analizy oraz sporządzającej ją osoby, nie jest opracowanie koncepcji ukształtowania przestrzeni w związku z realizacją planowanego przez inwestora zamierzenia, lecz zebranie konkretnych danych umożliwiających właściwe stosowanie reguł wynikających z przepisów prawa w konkretnym przypadku, z uwzględnieniem zachowania ładu przestrzennego, jak i interesów inwestora. Zdaniem Kolegium rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, w szczególności sporządzenia niewadliwej, rzetelnej analizy urbanistycznej. Ponadto powinnością organu będzie zweryfikowanie wszystkich dotychczasowych ustaleń dotyczących "strefy ograniczonego zaufania linii energetycznej" i prawidłowego zastosowania normy PN-E-05100-1 z 1998 r., co ma istotny wpływ na ustalenie linii zabudowy i możliwość wnioskowanej zabudowy działek. H. i K. R. pismem z dnia 15 października 2009 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 14 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Go 918/09, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę H. i K. R. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż z załącznika graficznego do decyzji na którym oznaczono granice terenu objętego wnioskiem oraz granice obszaru analizowanego, wynika jednoznacznie, że wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło z naruszeniem § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wójt Gminy Lipinki Łużyckie nie dostrzegł, że ustawodawca pozostawiając organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegł jednak, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Oznacza to, iż każdą granicę działki inwestora powinna z granicą obszaru analizowanego dzielić co najmniej minimalna odległość wymieniona w § 3 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Z mapy wynika, że odległości te nie zostały wszędzie dochowane i znajdują się w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działek. Zwrócić należy uwagę, że minimalny obszar analizowany – wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia – powinien obejmować również zabudowane działki nr [...] i [...]. W konsekwencji powyższego zaniechania, obszar, którego stan zagospodarowania organ winien był szczegółowo zbadać przed wydaniem decyzji, nie został prawidłowo określony. W ocenie Sądu wadliwe lub wymykające się kontroli wyznaczenie granic obszaru analizowanego stanowi o wadliwości analizy urbanistycznej. Dysponując wadliwą analizą organ nie ma bowiem możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia planowanej inwestycji. Dodatkowo Sąd podkreślił, iż w przyjętym przez organ I instancji rozszerzonym obszarze analizowanym znajdują się działki z zabudową mieszkaniową nie tylko jednorodzinną, ale także wielorodzinną i zagrodową. Organ odwoławczy nie dostrzegł, iż działek zabudowanych z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, wielorodzinną i zagrodową jest w analizowanym obszarze czternaście. Składają się na nie: sześć działek z zabudową mieszkaniową jednorodzinną (tj. działki nr [...]), dwie działki z zabudową mieszkaniową wielorodzinną (działki nr [...],[...]) oraz sześć działek z zabudową zagrodową (działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...]). Treść analizy wskazuje, że dla ustalenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowej analizowano tylko niektóre działki zabudowane z obszaru analizowanego. Nie wyjaśniono przy tym, ani w analizie, ani w decyzji, dlaczego dla ustalenia powyższych wskaźników przyjęto jedynie parametry dotyczące wybiórczo wybranych obiektów mieszkaniowych zlokalizowanych na analizowanym obszarze. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 918/09 złożyli H. i K. R., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię a tym samym przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 136 k.p.a. przez jego błędną wykładnię, a tym samym przyjęcie, że dokonanie analizy urbanistycznej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykracza poza granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak jakiegokolwiek uzasadnienia rozstrzygnięcia w zakresie zarzutów skarżących dotyczących naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 20 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.). Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 stycznia 2010 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej informuje się, że decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Wójt Gminy Lipinki Łużyckie po raz szósty odmówił ustalenia warunków zabudowy, od której to decyzji skarżący wnieśli odwołanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, gdyż trafnie wskazuje przepisy, które zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem a wcześniej zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze. Należy zgodzić się z poglądem, wynikającym ze skargi kasacyjnej, że w przedmiotowej sprawie istniały warunki do wydania przez organ odwoławczy decyzji uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego, "co do istoty sprawy" (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), zamiast decyzji kasacyjnej po raz kolejny. Podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest ostatecznością, kiedy "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części", co w tym przypadku nie zostało dostatecznie wykazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ani w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ma na celu dojście do prawdy obiektywnej, a więc ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych w danej sprawie tak, aby można zastosować odpowiednio, właściwe przepisy prawa kończąc sprawę wydaniem decyzji merytorycznej. Postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia stanu faktycznego w sprawie, polega na właściwym (zgodnym z prawem) przeprowadzeniu postępowania dowodowego przy pomocy wszelkich środków dowodowych, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie są sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Postępowanie dowodowe wymaga w pierwszej kolejności wyczerpującego zebrania materiału dowodowego przez organ, tak aby był kompletny, a po drugie jego oceny "na podstawie całokształtu materiału dowodowego" (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Tak więc postępowanie wyjaśniające, pod pojęciem którego należy rozumieć ustalenie stanu faktycznego sprawy realizowane w postępowaniu dowodowym, składa się z dwu elementów: gromadzenia materiału dowodowego i jego ocenie (ocena stanu faktycznego). Ponieważ organ odwoławczy jako druga i ostatnia instancja w postępowaniu administracyjnym, obowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a nie tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, należy do niego: – skontrolowanie, czy zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny, – ocena zgromadzonego materiału dowodowego (ocena stanu faktycznego), – ocena prawna, czy organ pierwszej instancji zastosował właściwie odpowiednie przepisy prawa. Jak widać z powyższego, nie wszystkie czynności należące do kompetencji organu odwoławczego mieszczą się w hipotezie normy zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. ("gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części"), co jest warunkiem uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Bowiem ocena zgromadzonego materiału dowodowego pod względem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz ocena prawna, czy organ pierwszej instancji zastosował właściwie odpowiednie przepisy prawa w zaskarżonej decyzji, należy do autonomicznych kompetencji organu odwoławczego, który w ten sposób ponownie rozpoznaje i rozstrzyga sprawę. Tak więc formuła "gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części", zamieszczona w art. 138 § 2 k.p.a., z istoty swej nie odnosi się do tej części postępowania odwoławczego. W przypadku kiedy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał dowodowy, zgromadzony przez organ pierwszej instancji jest kompletny, a nie zgadza się z jego oceną albo uważa, że zostały naruszone przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, powinien podjąć rozstrzygnięcie merytoryczno-reformacyjne na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (uchylić zaskarżaną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy). W zasadzie więc, w praktyce możliwość stosowania art. 138 § 2 k.p.a. powinna ograniczać się tylko do tych przypadków, gdy materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji jest niekompletny i nie może być uzupełniony przez organ odwoławczy w ramach możliwości jakie daje art. 136 k.p.a. Powyższe rozważania potwierdzają pogląd akceptowany od lat w doktrynie i w orzecznictwie, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (B. Adamiak w: Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, 7 wyd., Warszawa 2005, s. 607-608), chociaż Sąd w zaskarżanym wyroku nie podziela tego poglądu. Z analizy uzasadnienia zaskarżanego wyroku oraz uzasadnienia zaskarżanej decyzji SKO, którą kontrolował Sąd jednoznacznie wynika, że oba wyżej wymienione organy negatywnie oceniły decyzję organu pierwszej instancji pod względem ustaleń i dokonanej w niej oceny stanu faktycznego w sprawie oraz niewłaściwego zastosowania przez ten organ przepisów prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Natomiast nie dostrzeżono braków w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ pierwszej instancji, w takim zakresie, żeby nie można uzupełnić tych braków na podstawie art. 136 k.p.a. tym samym zbyt pochopnie Sąd w zaskarżanym wyroku i organ drugiej instancji w zaskarżanej decyzji uznały, że zachodzą podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zbyt szerokie rozumienie tego przepisu, wypacza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i prowadzi do sytuacji takich, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, pozornie nieznajdujących rozwiązania w istniejącym systemie prawnym. Już samo to świadczy o błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu poszczególnych przepisów art. 138 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze ponownie rozpatrując odwołanie H. i K. R. od decyzji nr [...] Wójta Gminy Lipinki Łużyckie z dnia [...] lipca 2009 r., powinno w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, ewentualnie uzupełniając go w trybie art. 136 k.p.a., wyznaczyć prawidłowo obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) i wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższe wskazanie nie przesądza o tym czy podjęte rozstrzygnięcie będzie pozytywne, czy negatywne dla wnioskodawców, ale może doprowadzić wreszcie do merytorycznego zakończenia sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie podniesiono zarzut naruszenia zaskarżanym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a., gdyż w istocie decyzja organu drugiej instancji w tym stanie rzeczy powinna być uchylona. Brak odniesienia się Sądu pierwszej instancji do zarzutu naruszenia przez SKO w Zielonej Górze art. 20 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, jakkolwiek narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. to jednak to naruszenie przepisów postępowania, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik tej sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.