III SA/Lu 322/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej T. O. kwotę 200 (dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L., po rozpoznaniu odwołań T. O. i T. G., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z [...] marca 2009 r., znak: [...], wprowadzającą zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Z. w jednostkach rejestrowych Nr [...] B. Ł., Nr [...] T. O. oraz Nr [...] T. G. w części opisowej poprzez zmianę powierzchni wykazanych w tych jednostkach działek, oraz w części kartograficznej tegoż operatu przez zmianę przebiegu granicy pomiędzy tymi działkami oznaczonymi dotychczas numerami [1], [2] i [3] w arkuszu ewid. Nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż wnioskiem z 22 września 2008 r. B. Ł. - właściciel działki Nr [1] wystąpił do Prezydenta Miasta Z. o wyjaśnienie rozbieżności przebiegu granicy jego działki Nr [1] z działką Nr [2] stanowiącą własność T. O. pomiędzy stanem użytkowania na gruncie a stanem wykazanym w operacie ewidencji gruntów i budynków. Rozbieżności te zostały stwierdzone podczas okazania granic działki Nr [1] na gruncie w związku z jej podziałem. Na podstawie dokumentów archiwalnych znajdujących się w Grodzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej ustalono, że granice działki Nr [1] (poprzedni numer [...] w obrębie [...]) zostały pomierzone w 1964 roku podczas zakładania operatu ewidencji gruntów miasta Z. Przy opracowywaniu mapy zasadniczej miasta Z. w 1983 roku, w związku z przejściem z lokalnego układu współrzędnych na państwowy układ współrzędnych ,,1965", dokonano obliczenia współrzędnych punktów granicznych w oparciu o pomiar z 1964 roku. Ustalono ponadto, że w trakcie tych czynności błędnie obliczono współrzędne punktu granicznego oznaczonego numerem [...], a znajdującego się przy ul. K. i stanowiącego granicę działki Nr [1] z działką Nr [2] (wówczas [...]). W efekcie, granica pomiędzy tymi działkami, przebiegająca faktycznie na gruncie bezspornie po istniejącym trwałym ogrodzeniu, została w dokumentacji ewidencji gruntów wykazana też błędnie co w konsekwencji spowodowało błędne obliczenie powierzchni przyległych działek. Wobec powyższego w celu usunięcia ujawnionych rozbieżności i błędów organ I instancji zlecił jednostce wykonawstwa geodezyjnego, P.W. "M." K. J., opracowanie stosownej dokumentacji geodezyjnej umożliwiającej wprowadzenie odpowiednich zmian w istniejących zapisach ewidencji gruntów i budynków. Dokumentacja taka została opracowana i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 27 listopada 2008 r., w której przedmiotowy punkt graniczny został oznaczony nowym numerem [...]. W dalszej kolejności organ ustalił, że korekcie należy poddać także wyniki późniejszych opracowań dokonanych w obrębie działki o pierwotnym numerze [...], a mianowicie podziału działki Nr [...] do wyjścia ze współwłasności (operat techniczny Nr ewid. [...] opracowany przez PU "G." Spółka Cywilna przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 5 października 1993 roku i zatwierdzony prawomocną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] sierpnia 1993 r., znak: [...]) a także następnego podziału do sądowego zniesienia współwłasności działki Nr [...] (operat Nr ewid. [...] opracowany przez biegłego sądowego geodetę K. K. i przyjęty do zasobu w dniu 18 czerwca 1998 roku). Podział ten został prawnie usankcjonowany i wprowadzony w życie postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] października 1998 roku w sprawie Sygn. akt I Ns [...]. Opracowania stosownej dokumentacji geodezyjnej dokonało Przedsiębiorstwo Usługowe "G." S.c. w Z., które wykonało podział działki Nr [...] w 1993 roku przyjmując do tego podziału błędną współrzędną punktu granicznego oznaczonego wówczas Nr [...]. Dokumentacja ta została sporządzona i w dniu 7 stycznia 2009 r. przyjęto ją do zasobu geodezyjnego i kartograficznego i zaewidencjonowano pod Nr [...]. Na podstawie zebranych w sprawie dokumentów ustalono, że mimo iż, obliczenia podziału działki Nr [...] wykonanego w 1993 roku przez P.U. "G." dokonano w oparciu o błędną współrzędną punktu granicznego [...] to do czynności tych przyjęte zostały wyniki pomiarów elementów urbanistycznych pobrane bezpośrednio z gruntu od istniejącego ogrodzenia trwałego stanowiącego faktyczną granicę pomiędzy działkami [1] i wówczas [...]. Przebieg tej granicy po tym właśnie ogrodzeniu został opisany w protokole granicznym sporządzonym na tę okoliczność i przyjęty bez zastrzeżeń przez T. O., co potwierdzone zostało jej własnoręcznym podpisem w protokole. W ocenie organu odwoławczego wprowadzone decyzją organu I instancji zmiany nie ingerują w żaden sposób w istniejący stan użytkowania przedmiotowych działek na gruncie. Ich wprowadzenie doprowadziło do zgodności przebiegu granic faktycznego i prawnego użytkowania z zapisami mapy zasadniczej miasta Z. Organ podkreślił także, że przeprowadzone przeliczenia współrzędnych punktów granicznych pomiędzy działkami o dotychczasowych numerach [2] i [3] nie spowodowały zmiany powierzchni działki Nr [2] T. O. Założeniem podziału z 1993 roku było, że działka wydzielana dla T. O. ma mieć od ul. K. i od ul. J. szerokość 10,00 m. Podział sądowy z 1998 roku zmieniał tę granicę jedynie w części przebiegającej po dzielonym budynku, dostosowując ją do wewnętrznych ścian działowych. Konieczność zachowania tej zasady spowodowała, że powierzchnia działki Nr [3] T. G. uległa zmniejszeniu, i została obliczona według stanu istniejącego na gruncie. Zmniejszenie jej powierzchni nastąpiło wyłącznie w zapisach ewidencji gruntów i budynków Miasta Z. co z kolei odpowiada faktycznemu użytkowaniu na gruncie, ponieważ działka ta w rzeczywistości nigdy nie posiadała powierzchni dotychczas wykazanej. Zdaniem organu bezpodstawne są zarzuty, iż wprowadzane zmiany spowodują iż ustalony w wyniku sądowego zniesienia współwłasności przebieg granic przez podział działki Nr [...] po ścianach działowych budynku mieszkalnego zostanie zmieniony. Zdaniem organu to właśnie według obecnych zapisów granice te nie pokrywają się z ustalonym sądownie przebiegiem granic podziału po ścianach wewnętrznych budynku, a proponowane zmiany doprowadzą do ich zgodności z wyrokiem sądowym. Na powyższą decyzję T. O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, podnosząc zarzuty braku podstawy prawnej oraz naruszenia przepisów postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego i w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zdaniem skarżącej przywołane przez organ przepisy są wyłącznie przepisami technicznymi określającymi zakres obowiązków organu administracji w zakresie ewidencji gruntów i budynków i nie dają organom podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego. Skarżąca podniosła także, że geodeta wykonujący czynności, na których oparł się później organ nie miał żadnej legitymacji do wykonywania czynności geodezyjnych, z uwagi na brak w aktach sprawy jakiejkolwiek wzmianki o zleceniu geodecie wykonywania takich czynności. Zdaniem skarżącej nieprawdziwe są stwierdzenia organu, iż zmiany w ewidencji nie ingerują w istniejący stan użytkowania działek. W rzeczywistości decyzje zmieniają punkty i linie graniczne i prowadzą do zmiany powierzchni działek, a zatem do wywłaszczenia działki T. G. i uwłaszczenia działki B. Ł. Skarżąca podnosi, iż mapa sporządzona przez geodetę tworzy nowe granice podziału budynku mieszkalnego położonego na działkach [2] i [3]. Przyjęcie, że granica działek przebiega po ścianie ganku przed budynkiem i ścianie wewnętrznej w linii prostej prowadzi do sytuacji, w której granica w rzeczywistości przebiega nie po ścianie budynku, lecz po podłodze pokoju T. G. Ponadto skarżąca podniosła także szereg innych, jak określiła "uchybień", które jej zdaniem świadczą również o dopasowywaniu granic działki do aktualnych potrzeb. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przyjmując za kryterium tej kontroli legalność, czyli zgodność z prawem (art. 184 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997r., Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Istotne znaczenie dla wyznaczenia zakresu kontroli ma treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej jako: p.p.s.a.), w świetle którego sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek usunięcia z obrotu wadliwej decyzji niezależnie od tego, czy zarzuty podniesione w skardze są uzasadnione. Taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie – nie wszystkie zarzuty podniesione przez skarżącą mają uzasadnione podstawy, tym niemniej Sąd zobligowany do dokonania z urzędu całościowej kontroli legalności decyzji, dostrzegł także nie wskazane w skardze uchybienia, które skutkować muszą jej uchyleniem. Odnośnie podnoszonego w skardze zarzutu braku podstaw prawnych do wydania decyzji, należy stwierdzić, że jest on nieuzasadniony. W świetle przepisów ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027, z późn zm.; dalej także jako: Pr. geod. i kart. lub ustawa) ewidencja gruntów i budynków (katastrze nieruchomości) to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami (art. 2 pkt 8). Zadanie prowadzenia ewidencji zostało powierzone starostom (art. 7d pkt 1, art. 22 ust. 1 ustawy). Sama ustawa, choć określa przedmiot ewidencji i podstawowe wymagania co do jej zawartości, nie określa zasad jej prowadzenia. Czyni to akt wykonawczy – w postaci rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Określone ustawą informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera tzw. operat ewidencyjny, składający się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów (art. 24 ust. 1 ustawy). Z istoty ewidencji jako urzędowego zbioru danych na temat gruntów, budynków i lokali wynika, że może ona spełniać swoje funkcje tylko przy założeniu aktualności danych ewidencyjnych (§ 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji). Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, co może następować z urzędu lub na wniosek (§ 45 ust. 1 i § 46 ust. 1 rozporządzenia). W kwestii podstaw prawnych do wydawania decyzji administracyjnych w sprawie wpisów do ewidencji w orzecznictwie został wyrażony pogląd, akceptowany również przez skład orzekający w niniejszej sprawie, iż podstawę taką stanowią przepisy art. 20 i 22 ustawy (wyrok NSA z 2 października 2009 r.; I OSK 495/09; LEX nr 529488). Z kolei odnośnie trybu wprowadzania zmian danych zawartych w ewidencji może to nastąpić w dwojakim trybie: albo w trybie czynności materialnotechnicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, o którym organ tylko zawiadamia, albo w drodze decyzji. Tę drugą formę rozstrzygnięcia, zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 rozporządzenia, stosuje organ wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany (por. wyrok WSA w Krakowie z 16 kwietnia 2008 r., III SA/Kr 119/08; LEX nr 510289). Taka sytuacja zaistniała właśnie w przedmiotowej sprawie, zatem słusznie organ administracji publicznej wszczął postępowanie administracyjne i dokonał aktualizacji danych zawartych w ewidencji poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Zarzut braku podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji jest zatem chybiony. Przyjęcie jednak takiego trybu wprowadzenia zmian w ewidencji rodziło po stronie organu obowiązek dostosowania się do reguł Kodeksu postępowania administracyjnego. Wśród tych reguł kluczowe znaczenie ma obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w zgodzie z rzeczywistym stanem rzeczy (art. 7 i 77 § 1 KPA), co powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3), a służyć ma m.in. przekonaniu strony o zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji (art. 11 KPA). Argumentacja organu sprowadza się do stwierdzenia, że przy opracowywaniu mapy zasadniczej miasta Z. w roku 1983 błędnie obliczono współrzędne punktu granicznego pomiędzy działkami Nr [...] i [...], w efekcie czego granica pomiędzy tymi działkami, przebiegająca faktycznie na gruncie bezspornie po istniejącym trwałym ogrodzeniu, została w dokumentacji ewidencji wykazane też błędnie, co w konsekwencji spowodowało błędne obliczenie powierzchni przyległych działek. Zaskarżona decyzja, wydana w oparciu o nowo sporządzoną dokumentację geodezyjną, przyjętą do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ma w ocenie organu korygować ów błąd. Analizując uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia należy stwierdzić, że nie odpowiada ono wymogom stawianym przez KPA. Uzasadnienie powinno być sporządzone w taki sposób, aby wykazywało jednoznacznie tok rozumowania organu i pozwalało ocenić, nie tylko podmiotom kontrolującym decyzję, tak jak sąd administracyjny, ale przede wszystkim samym stronom postępowania, że rozstrzygnięcie jest oparte na wnikliwej, pełnej analizie stanu faktycznego sprawy i prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów. Tymczasem uzasadnienie pomija wiele istotnych dla sprawy kwestii. Organ powołuje się na błędne obliczenie współrzędnych punktu granicznego, nie wskazuje jednak których współrzędnych błąd dotyczy i czy jest to pomyłka typu rachunkowego, czy raczej błąd w pomiarach. Co więcej, z uzasadnienia nie wynika, jaki był stan sprzed popełnienia błędu, a co za tym idzie, na czym w istocie błąd polegał. Ani decyzja, ani żadne dokumenty znajdujące się w przesłanych przez organ aktach administracyjnych nie pozwalają na ustalenie poprzedniego i aktualnego położenia punktów granicznych pomiędzy nieruchomościami, a co za tym idzie – przebiegu tych granic. W tej sytuacji nie ma możliwości ustalenia, na czym polega istota wprowadzonych zmian w ewidencji i przekonania się, że zostały one wprowadzone zgodnie z wymogami określonymi w przepisach ustawy i rozporządzenia w sprawie ewidencji. Organ uzasadniając wprowadzenie zmian powołuje się na szereg dokumentów, których jednak nie ma w aktach administracyjnych sprawy, chociażby w poświadczonych za zgodność wypisach czy odpisach. Brak jest w aktach operatów technicznych stanowiących podstawę dokonywanych w 1993 r. podziałów przedmiotowych nieruchomości do wyjścia ze współwłasności, na mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z 25 sierpnia 1993 r. oraz postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z [...] października 1993 r. Nie ma także w aktach chociażby wypisów z dokumentacji geodezyjnej, która stanowiła podstawę wprowadzonych zmian, tj. dokumentacji prac wykonywanych przez P.W. "M." K. J., przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...], a także operatu technicznego sporządzonego przez Przedsiębiorstwo Usługowe G. s.c. w Z., przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...]. Ponadto w uzasadnieniu decyzji brak jakiegokolwiek odniesienia się do przyczyn i uzasadnienia prawnego zmiany numeracji działek. Skoro zmiany dotyczą także i tego elementu danych zawartych w ewidencji, obowiązkiem organu było wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej tej zmiany. Powyższe uchybienia oznaczają naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Brak pełnego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, którymi kierował się organ wprowadzając zmiany w ewidencji stanowi nie tylko naruszenie zasad prawidłowego uzasadniania decyzji administracyjnych, ale jednocześnie poddaje w wątpliwość zachowanie jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasady prawdy obiektywnej, obligującej organ do wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy w zgodzie z rzeczywistym stanem rzeczy (art. 7 i art. 77 § 1 KPA). Nazbyt ogólnikowe sformułowanie uzasadnienia, uniemożliwiające przekonanie się o zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji oznacza również naruszenie zasady przekonywania (art. 11) i zasady ochrony zaufania jednostki do organów państwa (art. 8 KPA). Organy wydają się przy tym wychodzić z błędnego założenia, że wystarczającym uzasadnieniem wprowadzenia zmian jest fakt, iż dokumentacja, na którą się powołują została włączona do państwowego zasobu. W tym względzie należy po pierwsze stwierdzić, że przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego - materiału źródłowego - mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. W szczególności organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny - przyjęty do zasobu - jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot (wyrok WSA w Krakowie z 13 grudnia 2007 r.; III SA/Kr 892/07, niepubl. i wyżej cytowany wyrok z 16 kwietnia 2008 r.). Po drugie – obowiązkiem organu jest uzasadnienie, że z przeprowadzonych prac geodezyjnych wynika konieczność wprowadzenia zmian w operacie. Brak w aktach jakiegokolwiek wypisu z dokumentów, na które powołuje się organ, uniemożliwia przekonanie się o zasadności przesłanek, którymi kierował się organ. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję lub w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne (niż stanowiące podstawę wznowienia postępowania) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wyjaśniono wyżej, organ dopuścił się naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, takie zaś uchybienie niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za niezasadny należy uznać zarzut skarżącej co do braku upoważnienia dla geodety wykonującego czynności, na których oparł się później organ do ich podjęcia, z uwagi na brak w aktach sprawy jakiejkolwiek wzmianki o zleceniu geodecie wykonywania takich czynności. W świetle § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji z urzędu wprowadza się do niej zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, dokumenty geodezyjne na które powołuje się organ sporządzone zostały przez uprawnionych geodetów i włączone do państwowego zasoby geodezyjnego i kartograficznego. Wskazany zarzut nie ma zatem uzasadnionych podstaw. Uchylenie zaskarżonej decyzji powoduje konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. Organ powinien przy tym podjąć kroki w celu usunięcia wskazanych wyżej uchybień, a przede wszystkim wydając nową decyzję dokładnie wyjaśnić i opisać w uzasadnieniu zaistniałe rozbieżności co do pomiarów linii granicznej pomiędzy przedmiotowymi działkami. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., w świetle którego w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Skarżąca nie wykazała, aby poniosła inne koszty postępowania poza uiszczonym wpisem w kwocie 200 zł, stąd zwrot kosztów od organu powinien objąć tą kwotę.