II SA/Op 379/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010r. sprawy ze skargi Burmistrza [...] na uchwałę Rady Powiatu Strzeleckiego z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie zgody na zmianę warunków pracy radnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Powiatu Strzeleckiego na rzecz Burmistrza [...] kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz [...], powołując się na przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Powiatu Strzeleckiego z dnia [...], Nr [...], w sprawie wyrażenia zgody na zmianę warunków umowy o pracę radnemu Powiatu Strzeleckiego. Skarżący zarzucił wskazanemu aktowi naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, wnosząc jednocześnie o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zakwestionowana uchwała Rady Powiatu Strzeleckiego została podjęta na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i zawierała następujące regulacje: Nie wyraża się zgody na zmianę warunków o pracę w drodze wypowiedzenia zmieniającego radnemu Powiatu Strzeleckiego – H. B., zatrudnionemu w Urzędzie Miejskim, przy ulicy [...] w Z. na stanowisku [...] (§1). Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu Strzeleckiego (§ 2). W paragrafie 3 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu skargi Burmistrz [...] wyjaśnił, że jako pracodawca radnego H. B., pismem z dnia 1 kwietnia 2009 r. zwrócił się, do Rady Powiatu Strzeleckiego o wyrażenie zgody na zmianę warunków pracy temu radnemu. Podając, że powyższe działanie związane jest ze zmianą Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Z., wprowadzonego Zarządzeniem Burmistrza [...] Nr [...], z dnia 17 marca 2009 r., polegającą na zmianie zakresów realizacji zadań przez poszczególne referaty Urzędu Miejskiego. Skarżący zarzucił kwestionowanej uchwale brak jakiegokolwiek uzasadnienia, jednocześnie podnosząc, że niektórzy radni Powiatu Strzeleckiego wyrazili swoje opinie w przedmiotowej sprawie, podczas sesji w dniu 17 marca 2009 r. sprowadzające się do stwierdzenia "powinniśmy bronić stanowiska i pozycji radnych, ponieważ każdego z nas może coś takiego dotknąć". Jednocześnie Burmistrz [...] zauważył, że brak uzasadnienia sprawia, że niemożliwe jest nie tylko poznanie motywów, którymi kierowała się Rada Powiatu Strzeleckiego, ale również nie pozwala na podjęcie z tymi motywami jakiejkolwiek polemiki. Zdaniem skarżącego, ów brak uzasadnienia przesądza o niezgodności skarżonej uchwały z prawem, w szczególności z przepisem ustawy o samorządzie gminnym. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, ONSA i WSA z 2007 r., poz. 48. Jednocześnie skarżący Burmistrz wyjaśnił, że w piśmie z dnia 27 lipca 2009 r., znak [...], zwrócił się do Rady Powiatu Strzeleckiego z wezwaniem do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego, wywodząc, że naruszenie to miało miejsce, skoro uchwała pozbawiła pracodawcę możliwości zgodnej z prawem zmiany warunków umowy o pracę radnemu H. B. W odpowiedzi na skargę Powiat Strzelecki wniósł o jej oddalenie przyznając, że zakwestionowała uchwała nie zawierała uzasadnienia. Podniesiono, że stanowisko Burmistrza [...], zaprezentowane w piśmie z 30 kwietnia 2009r., także nie zawierało uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego. Jednocześnie organ stwierdził, że Rada Powiatu Strzeleckiego nie mogła naruszyć normy art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie stosuje przepisów tej ustawy. Tym samym wskazany jako podstawa prawna skargi, przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest wadliwy, bowiem nie może być on podstawą skargi na działalność organów powiatu. W piśmie procesowym z dnia 12 listopada 2009 r. skarżący zmodyfikował skargę na uchwałę Rady Powiatu Strzeleckiego z dnia [...]., poprzez wskazanie właściwej, jego zdaniem, podstawy prawnej, wywodząc, że przywołane dotychczasowe przepisy prawa są kompatybilne do właściwych przepisów powiatowych, będących podstawą skargi. Podał, że tymi przepisami są art. 87 w związku z art. 22 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., akty prawa miejscowego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż prawo miejscowe podlegają kognicji sądu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Dodać także trzeba, że jeśli chodzi o uchwały rady powiatu, przywołany wyżej przepis pozostaje w związku z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.), który stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Przypomnijmy, przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej jest uchwała Rady Powiatu Strzeleckiego, którą nie wyrażono zgody na zmianę warunków umowy o pracę w drodze wypowiedzenia, radnemu Powiatu Strzeleckiego – H. B. Uchwała ta nie zawierała uzasadnienia. Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody Rady Powiatu, której radny jest członkiem. Rada Powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Z literalnego brzmienia cytowanego przepisu wynika, że poza sytuacją, w której Rada musi odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym ze względu na związek przyczyn rozwiązania umowy o pracę z wykonywaniem mandatu, zajmuje ona stanowisko w sposób nieskrępowany, tzn. badając jedynie to, czy ze względu na obowiązujące w prawie pracy standardy i kryteria zamiar pracodawcy jest dostatecznie uzasadniony. Rada nie ma obowiązku zbierania danych o rzeczywistych przyczynach zamiaru pracodawcy, co nie oznacza, że w przypadku powzięcia uzasadnionych wątpliwości może poprosić samego radnego o dodatkowe informacje. Z wniosku pracodawcy o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, wynika że przyczyną powzięcia zamiaru w tym przedmiocie była planowana reorganizacja Urzędu Miejskiego w Z., która powodowała zmianę zakresu realizacji zadań przez poszczególne referaty oraz konieczność przeniesienia pracowników na inne stanowiska. We wniosku z dnia 1 kwietnia 2009 r. zaznaczono, że przedmiotowa zmiana stosunku pracy radnemu H. B. nie jest związana z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. W sferze zainteresowania Rady przy wyrażaniu przez nią stanowiska na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy, pozostaje jedynie kontrola, czy rozwiązanie stosunku pracy nie ma związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Z treści protokołu sesji przeprowadzonej przez Radę Powiatu w dniu [...] wynika, że wniosek pracodawcy został odczytany i przedstawiony obecnym radnym przez Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu w Strzelcach Opolskich. Radni wiedzieli zatem, jakie powody kierowały pracodawcą przy powzięciu zamiaru rozwiązania z radnym stosunku pracy oraz że były to wyłącznie względy natury pracowniczej. Po przeprowadzeniu dyskusji nad wnioskiem Burmistrza [...] radni podjęli przedmiotową uchwałę nie wyrażając zgody na zmianę stosunku pracy radnego, nie uzasadniając swojego stanowiska. Istotnie z żadnego przepisu prawa nie wynika obowiązek uzasadnienia przez radę jednostki samorządu terytorialnego uchwal w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym (zmianę warunków umowy o pracę). Skład orzekający w niniejszej sprawie sądowoadminstracyjnej identyfikuje się z poglądem, zaprezentowanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06 (ONSA i WSA z 2007 r., nr 2, poz. 48), że wykładnia, w tym przypadku art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, musi także uwzględnić wykładnię systemową. W procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że władza publiczna działa na podstawie i w granicach prawa wiąże się z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego – zasadą zaufania do Państwa (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego, obowiązek motywowania uchwał rady powiatu (gminy) jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Zatem rację ma Burmistrz [...], iż brak uzasadnienia uchwały Rady Powiatu z [...] podejmowanej w ramach uznania administracyjnego uniemożliwia ocenę jej legalności. Powtórzyć przyjdzie, że zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Powołany przepis reguluje dwie sytuacje o różnym charakterze. Co do zasady, wyrażenie zgody na rozwiązanie (zmianę) stosunku pracy zależy od woli rady. Jeśli jednak podstawę rozwiązania bądź zmiany stosunku pracy miałyby zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu – odmowa jest obligatoryjna. Taka regulacja potwierdza obowiązek uzasadniania uchwały w rozważanym przedmiocie. Brak uzasadnienia nie pozwala bowiem ocenić czy sytuacja określona w zdaniu drugim miała rzeczywiście miejsce, a przecież wiąże się ona z określonymi skutkami. Zdaniem Sądu, protokół z sesji oraz treść wniosku pracodawcy nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do oceny motywów podjętej uchwały. Odzwierciedlony w protokole przebieg dyskusji radnych nad skarżoną uchwałą, zdaniem Sądu, niewystarczająco wyjaśnia motywy, jakimi kierowała się Rada Powiatu. Zważywszy, zatem, że skarga zasługiwała na uwzględnienie na podstawie art. 147 § 1 cytowanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w punkcie pierwszym sentencji. Rozstrzygnięcie podane w punkcie 2 wyroku oparte zostało o przepis art. 152 przywołanego aktu. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a.