I OSK 1465/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski, Protokolant asystent Katarzyna Myślińska, po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2010r. sygn. akt I SAB/Wa 220/09 w sprawie ze skargi Z. P., J. S., H. S., W. L., Ż. B., U. S., S. K., C. S., W. S., D. Ś., M. Ś., T. L. i K. L. na bezczynność Wójta Gminy Stanisławów w przedmiocie zapewnienia bezpłatnego transportu dzieci do szkoły oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt I SAB/Wa 220/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez Z. P. w imieniu własnym oraz odrzucił skargę wniesioną przez Z. P. - jako pełnomocnika J. S., H. S., W. L., Ż. B., U. S., S. K., C. S., W. S., D. Ś., M. Ś., T. L. i K. L. na bezczynność Wójta Gminy Stanisławów w przedmiocie zapewnienia bezpłatnego transportu dzieci do szkoły. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny: W dniu 4 sierpnia 2009 r. Z. P. działając jako pełnomocnik "rodziców z W. i G.", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy Stanisławów w sprawie wydania decyzji w przedmiocie zapewnienia przez Gminę Stanisławów bezpłatnego transportu do szkoły uczniów zamieszkałych w W. i G. Skarżący wskazał, że pismem z dnia 13 czerwca 2008 r. działając jako pełnomocnik mieszkańców, zwrócił się do organu o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie niewykonywania przez Gminę Stanisławów ustawowego obowiązku dowozu uczniów zamieszkałych w W. i G. do szkoły. Do chwili obecnej nie otrzymał w tej sprawie decyzji administracyjnej. W związku z brakiem pełnomocnictwa procesowego do reprezentowania "rodziców z W. i G." – których jak wskazał Z. P. jest pełnomocnikiem, pismem z dnia 16 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wezwał Z. P. do usunięcia braków formalnych skargi przez wskazanie w czyim imieniu złożył skargę oraz do nadesłania stosownych pełnomocnictw. Jednocześnie pouczono stronę o treści art. 35 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". W odpowiedzi Z. P. przesłał kopię pełnomocnictwa z dnia 2 kwietnia 2008 r. złożoną w postępowaniu administracyjnym oświadczając, że jego oryginał znajduje się w aktach sprawy. Zarządzeniem z dnia 2 października 2009 r. Sąd ponownie wezwał Z. P. do sprecyzowania, czy skargę wniósł jedynie w imieniu osób podpisanych pod pełnomocnictwem, czy również w imieniu własnym. W dniu 13 października 2009 r. Z. P. wskazał, że skargę wniósł w imieniu własnym oraz rodziców dzieci. W związku z tym oświadczeniem Sąd przyjął, że przedmiotowa skarga wniesiona została przez Z. P. oraz osoby, których nazwiska widnieją pod pełnomocnictwem czyli J. S., H. S., W. L., Ż. B., U. S., S. K., C. S., W. S., D. Ś., M. Ś., T. L. i K. L. i zarządzeniem z dnia 17 listopada 2009 r. wezwał Z. P. do nadesłania pełnomocnictw procesowych do reprezentowania w/w osób w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi na wezwanie Sądu Z. P. wskazał, że udzielone mu w dniu 2 kwietnia 2008 r. pełnomocnictwo upoważnia go do reprezentowania wymienionych w nim osób wobec gminy Stanisławów oraz innych organów i instytucji, do których zalicza się również sąd administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę wniesioną osobiście przez Z. P., wskazał, że skarżący nie wykazał w czym tkwi naruszenie jego interesu prawnego w kontekście obowiązku wynikającego z przepisu art. ust. 17 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 Nr 256, poz. 2572). W ocenie Sądu I instancji, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika brak jakichkolwiek podstaw dla uznania, że skarżący Z. P. ma interes prawny we wniesieniu takiej skargi. W przedmiotowej sprawie skarżący w ogóle nie wykazał, że jest rodzicem dziecka uczęszczającego do szkoły podstawowej lub gimnazjum na terenie Gminy Stanisławów, które mieszkałoby w odległości dalszej niż odległości wymienione w art. 17 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Fakt ten wynika również z oświadczenia pełnomocnika organu, który na rozprawie wskazał, że zgodnie z posiadaną wiedzą Z. P. nie posiada dzieci, które uczęszczałyby do szkoły na terenie Gminy Stanisławów. W związku z czym brak jest jakichkolwiek podstaw aby uznać, że skarżący w imieniu własnym może występować ze skargą na bezczynność Wójta, ponieważ bezpośrednio sprawa dowozu dzieci do szkody w ogóle go nie dotyczy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, chęć działania w imieniu ogółu czy też dla dobra społecznego, nie może być podstawą do wywodzenia z tego swojego interesu prawnego, a w szczególności do budowania na tym legitymacji do wniesienia skargi. Odrzucając skargi J. S., H. S., W. L., Ż. B., U. S., S. K., C. S., W. S., D. Ś., M. Ś., T. L. i K. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Z. P., pomimo prawidłowego doręczenia mu wezwania Sądu nie nadesłał wymaganych pełnomocnictw procesowych do reprezentowania w/w osób. Wbrew twierdzeniom Z. P. z treści znajdującego się w aktach pełnomocnictwa nie wynika, aby został on umocowany do działania w imieniu wskazanych w nim osób w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ponadto zgodnie z art. 35 § 1 P.p.s.a. pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również rodzice, małżonek, rodzeństwo lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. Z. P., jak wynika z akt sprawy nie spełnia żadnej z powyższych przesłanek i nie mógł być pełnomocnikiem wskazanych powyżej skarżących. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Z. P., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż Z. P. nie jest uprawniony do wniesienia skargi, co skutkowało jej oddaleniem wobec skarżącego oraz jej odrzuceniem wobec osób, które reprezentował, na podstawie pełnomocnictwa z dnia 2 kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że w sprawie występował w imieniu własnym, jak również w imieniu mieszkańców gminy (rodziców lub opiekunów prawnych dzieci uprawnionych do korzystania z uprawnień wynikających z ustawy o systemie oświaty). Możliwość taką przewiduje ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Ponadto, złożona skarga na bezczynność dotyczy czynności z zakresu administracji publicznej, a mianowicie transportu dzieci do szkoły. Z. P. wskazał, iż interes prawny uprawniający do wniesienia skargi upatruje w naruszeniu przez Wójta Gminy Stanisławów przepisu prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez zaniechanie wydania decyzji dotyczącej dowozu dzieci ze wsi W. i G. do szkoły podstawowej i gimnazjum bądź wypłaty stosownej rekompensaty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy Stanisławów wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Naczelny i Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w myśl art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawowym zagadnieniem, jakie należało rozpatrzyć w niniejszej sprawie jest kwestia legitymacji skargowej strony skarżącej. Tylko bowiem istnienie tej legitymacji umożliwia Sądowi I instancji rozpatrywanie skargi na bezczynność organu. Brak legitymacji prowadzić do oddalenia skargi bez badania jej zasadności. Legitymację do wniesienia skargi zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. – ma każdy, kto ma interes prawny w jej wniesieniu, ponadto prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Pojęcie "interesu prawnego" należy do typowych klauzul generalnych. Opierając się na wykładni systemowej należy przyjąć tezę, zgodnie, z którą pojęcie "interes prawny" użyty w art. 50 § 1 p.p.s.a. obejmuje swoim zakresem pojęcie interesu prawnego z art. 28 k.p.a. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Taki interes prawny z reguły wynika z przepisów prawa materialnego stanowiącego prawa i obowiązki. Warunkiem koniecznym do występowania podmiotu, jako strony postępowania, jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego z prowadzonym postępowaniem, albo żądanie przez podmiot czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wspomniany interes prawny musi być indywidualnym interesem strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio. Pojęcie interesu prawnego i jego zakres są przedmiotem bardzo obfitej literatury z zakresu prawa administracyjnego oraz obszernego orzecznictwa sądowego. Do podstawowych cech interesu prawnego, odróżnianego od interesu faktycznego, należy to, że interes ten musi być oparty o obowiązującą normę porządku prawnego. Może być to norma należąca do jakiejkolwiek gałęzi prawa.. Konieczność oparcia interesu prawnego o obowiązującą normę porządku prawnego oznacza jednocześnie, że interes ten nie może mieć charakteru pochodnego i nie może być wywodzony z jakiejkolwiek czynności prawnej. W analizowanej sprawie jest bezspornym, że skarżący nie ma dzieci w wieku szkolnym jak również nie wskazał żądnej normy prawa z której by swój interes prawny wywodził. Oznacza to, że skarżąc nie ma legitymacji do wniesienia skargi na bezczynność w badanej sprawie. W tych okolicznościach nie można Sądowi I instancji zarzucić skutecznie naruszenia art. 50 p.p.s.a. Zasadnie także Sąd I instancji podniósł, że chęć działania w imieniu ogółu dla dobra społecznego nie stanowi także legitymacji do wniesienia skargi. Brak legitymacji doprowadził do oddalenia skargi i do pominięcia w rozważaniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wszelkich elementów merytorycznych sprawy. Skoro skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu a nie jest on adwokatem ani radcą prawnym jak również nie wykazał by spełniał pozostałe przesłanki wymienione w art. 35 p.p.s.a. to Sad I instancji zasadnie odrzucił skargę J. S., H. S., W. L., Ż. B., U. S., S. K., C. S., W. S., D. Ś., M. Ś., T. L. i K. L. jako wniesioną przez nieuprawniony podmiot. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a.