II GSK 576/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 stycznia 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1342/09 w sprawie ze skargi M.O. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu państwa 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od M. O. na rzecz Ministra Finansów kwotę 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1342/09, wydanym w sprawie ze skargi Miasta O. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu państwa, oddalono skargę. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: W dniu [...] kwietnia 2003 r. zawarto porozumienie między Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji, Wojewodą M. i Miastem O. w przedmiocie współpracy w celu realizacji II etapu O. Strategicznego Programu Rządowego, w następstwie którego Miasto O., zwanego dalej "skarżącym" korzystało z dotacji celowej w kwocie 600.000 zł. Zadanie to zostało uwzględnione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie wydatków budżetu państwa, które w 2004 r. nie wygasają z upływem roku budżetowego (Dz. U. Nr 266, poz. 2645), wydanego na podstawie art. 102 ust. 3 i 4 w związku z art. 103 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.), zwanej dalej "u.f.p." Termin wydatkowania środków objętych wspomnianą dotacją ustalono do dnia 30 czerwca 2005 r. Skarżący nie dotrzymał tego terminu, gdyż w dniu 6 lipca 2005 r. wydatkował z tych środków kwotę 193.942 zł na pokrycie faktury z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] za wykonane roboty związane z modernizacją ul. G. w O. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] Wojewoda M. ustalił skarżącemu kwotę dotacji w wysokości 193.492 zł, podlegającą zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia 1 lipca 2005 r. Od tej decyzji skarżący odwołał się, zaś kolejne, ostateczne decyzje Ministra Finansów stanowiły przedmiot skarg wnoszonych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. oraz wyroków wydawanych w tej sprawie z dnia 31 lipca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1105/06 i z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 286/08. Ostateczną decyzją Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymano w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], określającą skarżącemu kwotę zwrotu do budżetu państwa w wysokości 193.942 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak za zaległości podatkowych liczonymi od dnia 1 marca 2006 r. W uzasadnieniu decyzji przypomniano ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powołanych wyrokach sądu administracyjnego. I tak, w świetle stanowiska zajętego w wyroku z dnia 31 lipca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1105/06 w sprawie ma zastosowanie przepis art. 102 ust. 7 u.f.p., stosownie do którego środki finansowe niewykorzystane w terminie określonym przez Radę Ministrów podlegają przekazaniu na dochody budżetu państwa. Ponadto, zdaniem Sądu, w sprawie miały także zastosowanie przepisy art. 93 i art. 93a u.f.p. Powołane przepisy maja następujące brzmienie: Art. 93. 1. Dotacje udzielone z budżetu państwa: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem; 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości; - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. 2. Wykorzystanie dotacji następuje, w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona albo w przypadku gdy przepisy odrębne stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. 3. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż: 1) określona w odrębnych przepisach lub umowie; 2) niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. 4. Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej. 5. Zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub nadmiernie pobrana. 6. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się począwszy od dnia: 1) przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; 2) stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji. 7. Wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem wyklucza prawo otrzymania dotacji przez kolejne 3 lata, licząc od dnia stwierdzenia nieprawidłowego wykorzystania dotacji, z wyłączeniem dotacji przedmiotowych oraz dotacji celowych przyznawanych jednostkom samorządu terytorialnego na realizację zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami. Art. 93a. 1. W przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w art. 93 ust. 1, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. 2. Organem odwoławczym od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez wojewodę jest Minister Finansów. 3. W zakresie nieuregulowanym w ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa, z wyjątkiem art. 57 tej ustawy. 4. Kompetencje organu podatkowego określone w dziale III ustawy - Ordynacja podatkowa, wykonuje organ, o którym mowa w ust. 1. W ostatecznej decyzji Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2009 r. wskazano także na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wyrażone w wyroku z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 286/08, według którego uchylenie ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych przez ustawę z dnia 30 czerwca 2005 r. (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) nie mogło być podstawą dla zastosowania w sprawie art. 144 nowej ustawy, normującego m.in. kwestię obowiązku zwrotu do budżetu państwa dotacji w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego lub w terminie określonym w rozporządzeniu, wydanym na podstawie art. 157. Jak podniósł Sąd pierwszej instancji w sprawie ma zastosowanie art. 93 u.f.p., nie zaś wspomniany wyżej art. 144 nowej ustawy. Minister Finansów w pełni podzielił stanowisko Wojewody M. zajęte w decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. Zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji uwzględnia zarówno ocenę prawną jak i wskazania oraz zalecenia zawarte w omawianych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Jak podkreślił Minister Finansów wykorzystanie dotacji celowej ze środków publicznych po upływie wyznaczonego terminu również pod rządami poprzedniej ustawy o finansach publicznych było przekroczeniem zakresu upoważnienia do dokonywania wydatku. Dotacja celowa była bowiem przeznaczona na zrealizowanie wydatku na określony cel i w wyznaczonym terminie, który stanowił nieprzekraczalną granicę dokonania wydatku. Niespełnienie któregokolwiek z tych warunków skutkuje bezwzględną sankcją zwrotu środków na dochody budżetu państwa. Jak podniósł Minister Finansów, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, Wojewoda M. prawidłowo, jako podstawę prawną wydania decyzji, wskazał m.in. art. 93 ust. 1 i art. 93a ust. 1 w związku z art. 102 ust. 7 u.f.p. do bezspornego w sprawie stanu faktycznego. Rozpoznając skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak to wskazano na wstępie, skargę tę oddalił. Sąd pierwszej instancji nawiązał do stanowiska zajętego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1105/06 w kwestii obowiązywania w sprawie przepisów art. 93 ust. 1 i 3 oraz art. 102 ust. 7 u.f.p. Jak podkreślił tą oceną jest związany Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie, stosownie do art. 153 p.p.s.a. Ponadto, według Sądu pierwszej instancji, w wyroku z dnia 31 lipca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1105/06 przesądzono również do kiedy skarżący miał prawo dobrowolnie zwrócić dotację, nie narażając się na obowiązek ich zwrotu wraz z odsetkami jak od zaległości podatkowych. Zaskarżona decyzja, utrzymując w mocy decyzję Wojewody M., realizuje pogląd Sądu wyrażony w powyższym wyroku, określając początkowy termin płatności odsetek na dzień 1 marca 2006 r., czyli dzień po terminie do dobrowolnego zwrotu niewykorzystanej dotacji, stosownie do przepisu art. 93 ust. 1 u.f.p. Ponadto, jak wskazał Sąd pierwszej instancji wszystkie wydatki przewidziane w ustawie budżetowej, a nie zrealizowane w roku budżetowym i nie wskazane w stosownym rozporządzeniu Rady Ministrów, wygasają zgodnie z art. 102 ust. 1 u.f.p. wraz z końcem roku budżetowego. W przypadku niewydatkowania całości dotacji w roku budżetowym uznać należy, iż w niewydatkowanej części udzielona dotacja wygasa. Jako pobrana w nadmiernej wysokości, podlega ona zwrotowi zgodnie z art. 93 ust. 1 i 3 u.f.p. do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. W realiach sprawy termin wydatkowania środków został na podstawie art. 102 ust. 2 przedłużony do 30 czerwca 2005 r. i – co jest bezsporne - do tej daty środki te nie zostały wykorzystane, Faktura za roboty modernizacyjne ul. G. została zapłacona bowiem 6 lipca 2005 r., a więc po dacie do której Miasto O. było dysponentem środków finansowych z dotacji, gdyż zgodnie z art. 102 ust. 7 u.f.p. środki finansowe niewykorzystane w terminie określonym przez Radę Ministrów podlegają przekazaniu na dochody budżetu państwa. Kwestia ta nie budziła wątpliwości Sądu w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 1105/06, którą to oceną prawną, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., organy i Sąd przy obecnym rozpoznaniu sprawy są związani. W ocenie Sądu pierwszej instancji trudno byłoby uznać, że przewidując obowiązek zwrotu dotacji nie wydatkowanej w terminie do budżetu, ustawodawca nie unormuje trybu, w jakim ma się to odbywać, a do tego sprowadzają się zarzuty skarżącego. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, nie budziło wątpliwości, że dotacja nie wykorzystana w terminie jest dotacją pobraną w nadmiernej wysokości (por. wyrok NSA w Warszawie z 24 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 3239/02, a także wyrok WSA w Warszawie z 5 grudnia 2005 r. sygn. akt IIISA/Wa 2812/05). Za taką wykładnią przemawia właśnie treść art. 102 ust 7 u.f.p., w świetle którego środki nie wydatkowane w terminie podlegają przekazaniu na dochody budżetu państwa. O tym bowiem, czy dotacja została pobrana w wysokości nadmiernej decyduje data, do której środki z dotacji pozostawały w dyspozycji podmiotu z niej korzystającego. Po tej dacie dotacja nie wykorzystana staje się dotacją pobraną w nadmiernej wysokości i w tym zakresie chybione są zarówno zarzuty skargi, jak i wywody zawarte w zaskarżonej decyzji. Skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego przepisu art. 93 ust. 1 pkt 1 oraz 93 ust. 3 u.f.p., w wyniku czego bezzasadnie uznano, iż dotacja wykorzystana po terminie stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości, w rozumieniu przepisu art. 93 ust. 3 u.f.p. i jako taka podlega zwrotowi do budżetu państwa. Według skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji, wbrew powołanym wyżej przepisom, rozszerzył ustawowy katalog dotacji nadmiernie pobranych o dotacje, które wygasły wobec ich niewydatkowania w terminie. Zdaniem skargi kasacyjnej taki sam zarzut postawiono organowi w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w W. z dnia 31 lipca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1105/06. Jak podnosi skarga kasacyjna uszło uwadze Sądowi pierwszej instancji, iż zarówno przepisy art. 93 i 93a u.f.p. nie nawiązują w jakikolwiek sposób do przepisu art. 102 ust. 7 tej ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem środki finansowe niewykorzystane w terminie określonym przez Radę Ministrów podlegają przekazaniu na dochody budżetu państwa. Przepis ten nawiązuje do regulacji przepisu art. 102 ust. 3 i 4 u.f.p., zawierających upoważnienie do ustalania przez Radę Ministrów tzw. wydatków niewygasających z upływem roku budżetowego. Tryb zwrotu dotacji wydatkowanej po terminie został wprowadzony do systemu prawnego dopiero wraz z przepisem art. 146 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. Co więcej - sam ustawodawca uznał, iż dotacja wydatkowana po terminie (art. 144 ustawy z 2005 r.) nie jest tożsama z dotacją pobraną w nadmiernej wysokości (art. 145 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 2005 r.) i wymaga odrębnej regulacji prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Jak już wskazano skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego przepisu art. 93 ust. 1 pkt 1 oraz art. 93 ust. 3 u.f.p. Brak oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wywiera ten skutek, że w sprawie są miarodajne, jako skutecznie niepodważone, ustalenia faktyczne stanowiące hipotezę przepisów prawa materialnego zastosowanych przez Sąd pierwszej instancji. W świetle orzecznictwa i piśmiennictwa próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ewentualnie próba ta może być skuteczna podjęta tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, wyd. 2, str. 373). W sprawie, o czym była już mowa, Sąd pierwszej instancji na podstawie przepisu art. 153 p.p.s.a. uznał się za związanym stanowiskiem zajętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w wyroku z dnia 31 lipca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1105/06, że niesporny w sprawie stan faktyczny podlega ocenie przepisów art. 93 ust. 1 i 3 oraz art. 102 ust. 7 u.f.p. W myśl przepisu art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Natomiast, jak można rozumieć skargę kasacyjną, podważa ona stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku, jakoby w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 31 lipca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1105/06 zostało przesądzone, z konsekwencjami o których mowa w art. 153 p.p.s.a., zastosowanie do omawianego stanu faktycznego przepisów art. 93 ust. 1 i 3 oraz art. 102 ust. 7 u.f.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na obecnym etapie postępowania brak jest formalnych podstaw dla zakwestionowania prawidłowości ustalenia faktycznego dokonanego przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, iż związany jest on stanowiskiem wyrażonym w powołanym wyroku z dnia 31 lipca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1105/06. Wynika to stąd, że skarga kasacyjna, jako oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, nie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 153 p.p.s.a., w następstwie dokonania przez Sąd pierwszej instancji ustalenia o związaniu stanowiskiem wyrażonym we wcześniejszym wyroku z dnia 31 lipca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1105/06. Skoro zatem, jak ustalił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, a czego skarga kasacyjna z powyższych przyczyn skutecznie nie podważyła, niesporny w sprawie stan faktyczny wyczerpuje hipotezę przepisów art. 93 ust. 1 i 3 oraz art. 102 ust. 7 u.f.p, tym samym Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć tych przepisów. Skarga kasacyjna nie jest zresztą do końca konsekwentna w prezentowaniu stanowiska co do braku podstaw dla związania Sądu pierwszej instancji stanowiskiem zajętym we wspomnianym, wcześniejszym wyroku. Wynika to choćby z uzasadnienia skargi kasacyjnej, w którym napisano: "Odwołać się w tym miejscu trzeba do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 lipca 2007 r., iż w świetle przepisu art. 102 ust. 7 nie może budzić wątpliwości, że skarżąca obowiązana była wydatkować przyznane jej środki do 30 czerwca 2005 r., a środki w części niewykorzystanej w tym terminie zwrócić do budżetu państwa". Nie można więc zasadnie twierdzić, aby w wyroku z dnia 31 lipca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1105/06 podzielono argumentację skarżącego o bezpodstawności żądania przez organ zwrotu spornej dotacji. We wspomnianym wyroku Sąd pierwszej instancji zakwestionował nie tyle samą zasadę dotyczącą obowiązku zwrotu przez skarżącego dotacji, co termin wydania decyzji w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi, co wiąże się także z ustaleniem daty naliczenia odsetek. Według stanowiska Sądu wyrażonego w omawianym wyroku decyzja organu mogła być wydana najwcześniej po dniu 28 lutego 2006 r., a nie, jak to uczyniono, w dniu [...] października 2005 r. Odnosi się to także do odsetek, które w świetle ostatecznej decyzji naliczono skarżącej od dnia 1 marca 2006 r., a nie, jak to pierwotnie uczyniono, od dnia 1 lipca 2005 r. W tym stanie sprawy skarga kasacyjna podlega oddaleniu, stosownie do art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.