II OSK 830/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) del. NSA Anna Żak Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Budowlano [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1842/09 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Spółdzielni [...] z siedzibą w W. kwotę 470 (czterysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1842/09, po rozpoznaniu skargi Spółdzielni [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, skargę oddalił. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni [...] " pozwolenia na rozbudowę i przebudowę wnętrz budynku usługowego usytuowanego na części działki nr ew. [...] (część dawnej działki nr ewid. [...]) przy ul. [...] w W. oraz zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania ww. budynku na niepubliczny zakład opieki zdrowotnej. Odwołanie od tej decyzji złożyła [...] Spółka z o.o. w stanie upadłości. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż w obrocie prawnym pozostaje decyzja Burmistrza Gminy Warszawa – Ursynów z dnia [...] września 2002 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Spółdzielnia [...] pozwolenia na rozbudowę pawilonu usługowego ze zmianą przeznaczenia na usługi medyczne oraz rozbudowę drogi dojazdowej na częściach działek nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w W. przeniesiona decyzją Burmistrza Gminy Warszawa – Ursynów z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w części dotyczącej rozbudowy pawilonu usługowego na rzecz [...] Sp. z o.o. Nie jest więc możliwe wydanie na ten sam obiekt innego pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy roboty budowlane objęte dwoma pozwoleniami mają podobny zakres. Powyższe stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Skargę na tę decyzję złożyła Spółdzielnia [...] zarzucając jej: obrazę prawa materialnego art. 35 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy prawo budowlane z 1994r. poprzez ich niezastosowanie mimo spełnienia przez inwestora wymogów określonych w tych przepisach: - naruszenie przez Wojewodę przepisów postępowania art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w sentencji decyzji oraz w jej uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia – naruszenie przepisu art. 7, 77 § 1 k.p.a. polegającej na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego, bowiem jednoznacznie z niego wynika brak tożsamości obiektów oznaczonych w obu wskazanych przez organ decyzjach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w chwili wydawania kontrolowanej przez Sąd administracyjny decyzji z [...] lipca 2009 r. nr [...] w obrocie prawnym funkcjonowały równocześnie dwie następujące decyzje o pozwoleniu na rozbudowę obiektu przy ul. [...] w W., 1) decyzja Burmistrza Gminy Warszawa – Ursynów z [...].09.2002 r. nr [...] udzielająca Spółdzielni [...] pozwolenia na rozbudowę pawilonu usługowego ze zmianą przeznaczenia na usługi medyczne oraz rozbudowę drogi dojazdowej na częściach działek nr ew. [...] i [...] przy ul. [...]; 2) decyzja Burmistrza Gminy Warszawa – Ursynów z [...].10.2002 r. nr [...] którą przeniesiono decyzję o pozwoleniu na rozbudowę wymienioną w pkt 1 na rzecz [...] Spółki z o.o. w części dotyczącej rozbudowy pawilonu usługowego. Sąd wskazał, że organ odwoławczy miał za zadanie w powyższym stanie faktycznym i prawnym zbadać prawidłowość decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z [...] czerwca 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni [...] pozwolenia na rozbudowę i przebudowę wnętrz budynku usługowego usytuowanego na części działki nr [...] (część dawnej działki nr [...]) przy ul. [...] w W. oraz zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania ww. budynku na niepubliczny zakład opieki zdrowotnej. Skarżąca Spółdzielnia polemizując z uzasadnieniem organu odwoławczego podała, iż w sprawie nie mógł mieć zastosowania przypadek określony w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. zachodzi bowiem wówczas gdy istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta istnieje gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Sąd zgodził się częściowo z tym poglądem. Decyzja nr [...] z [...] września 2002 r. przeniesiona na Spółkę [...] dotyczy w konsekwencji innego inwestora, aniżeli decyzja nr [...] z [...] czerwca 2008 r. Choć obie te decyzje dotyczyły rozbudowy wnętrz tego samego budynku przy ul. [...] – zakres prac budowlanych nie jest w obu decyzjach tożsamy. Część tych samych prac budowlanych występuje jednak w obu decyzjach. Sąd uznał, że brak możliwości zastosowania w tej sytuacji art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nie wskazuje, iż decyzja nr [...] organu I instancji jest prawidłowa. Bezsprzecznie nie mogą istnieć w tym samym czasie w obiegu prawnym dwie decyzje zezwalające dwóm różnym inwestorom na równoczesne prowadzenie prac budowlanych w tym samym obiekcie. Wobec odmowy wygaszenia decyzji Burmistrza Gminy Warszawa – Ursynów nr [...], Spółka [...] w dalszym ciągu ma status inwestora, a wszczęty tym pozwoleniem proces inwestycyjny nie został zakończony. W zaistniałej sytuacji faktycznej i prawnej nie ma znaczenia, iż skarżąca Spółdzielnia spełnia obecnie wszystkie wymogi konieczne dla uzyskania pozwolenia na budowę wynikające z art. 32 prawa budowlanego z 1994 roku. W trakcie procesu inwestycyjnego nie bada się również czy mająca prawo do nieruchomości w momencie wydania decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę w dniu [...] października 2002 r. Spółka [...] posiada to prawo po kilku latach realizacji inwestycji, a więc w chwili obecnej. Przy trwającym procesie inwestycyjnym zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę może nastąpić jedynie na podstawie art. 36 a prawa budowlanego z 1994 roku. Dopiero po zakończeniu wszczętego decyzją z [...] września 2002 r. procesu inwestycyjnego lub usunięciu z obiegu prawnego pozwolenia na budowę, może być wszczęty nowy proces inwestycyjny związany z rozbudową tego samego obiektu i nowy inwestor ubiegać się o uzyskanie pozwolenia na budowę. Ponadto Sąd pierwszej instancji podniósł, iż choć całości decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nie można postawić zarzutu jej tożsamości przedmiotowej z decyzją nr [...] z dnia [...] września 2002 r., to część prac budowlanych w obu decyzjach jest podobny, a co więcej obie decyzje obejmują pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu, bo tak należy rozumieć zmianę przeznaczenia obiektu w decyzji nr [...]. W uzasadnieniu wyroku wskazano również, że niektóre prace budowlane określone w decyzji nr [...] mają na celu zmianę rezultatów robót budowlanych wykonanych przez Spółkę [...] w ramach decyzji nr [...]. W takich okolicznościach, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie słusznie organ odwoławczy uznał, iż wydana przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. narusza prawo. Brak bowiem było podstaw do wydania nowej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę obiektu, w którym formalnie nie został zakończony poprzedni proces inwestycyjny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółdzielnia [...] w W., zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, tj.: uznanie, że skarżąca Spółdzielnia nie ma prawa do zabudowy nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] w W., pomimo posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa oraz uznanie, że [...] Sp. z o.o., w upadłości ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] września 2002 r., pomimo braku prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane; 2. art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie polegające na odmowie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji spełnienia przez inwestora tj. skarżącą Spółdzielnię [...] wszystkich wymogów określonych w powołanych powyżej przepisach Prawa budowlanego. II. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie: 1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez wadliwie wykonany ustrojowy obowiązek kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem; 2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt. lit c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia przez organ administracyjny art. 4 oraz art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisów art. 107 § 3 k.p.a. i art. 6, 7, 8, 9 k.p.a., a w konsekwencji uchylenie wadliwej decyzji organu administracyjnego; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na niewskazaniu przez Sąd pierwszej instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy w zaskarżonej decyzji brak było wskazania podstawy prawnej, co w konsekwencji uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie w zakresie w jakim zmierzała do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W pierwszej kolejności wskazania wymaga fakt, że w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się żadnej z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto żadnej z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji. Tym samym dokonano kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Zasadnymi okazały się zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał w sposób jednoznaczny, że decyzja nr [...] z 6 września 2002 r. przeniesiona na Spółkę [...] dotyczy innego inwestora, aniżeli decyzja nr [...] z [...] czerwca 2008 r. Sąd podkreślił jednocześnie, że choć obie te decyzje dotyczyły rozbudowy wnętrz tego samego budynku przy ul. [...] – zakres prac budowlanych nie jest w obu decyzjach tożsamy. Jak jednolicie podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istotnym jest, że aby zaistniała tożsamość sprawy konieczne jest aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 931/10, LEX nr 597967). Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił natomiast, dlaczego w sytuacji uznania, że przedmiotowe decyzje nie są tożsame, doszedł do przekonania, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę i przebudowę było bezprzedmiotowe, a co za tym idzie podlegało umorzeniu. Brak wyjaśnienia tych kwestii w uzasadnieniu wyroku powoduje natomiast, że orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej, na co słusznie zwróciła uwagę wnosząca skargę kasacyjną. Nie zasługiwał natomiast na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia, powołując się w sposób niewadliwy na przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się do podnoszonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii braku podstawy prawnej decyzji organu II instancji, podnieść należy, iż organ jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. Także tak postawiony zarzut skargi kasacyjnej nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku. Z uwagi na opisane powyżej uchybienia zaskarżonego wyroku w zakresie jego uzasadnienia, przedwczesnym byłoby odniesienie się do zarzutów o charakterze materialnym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązany zatem będzie do dokładnej i szczegółowej oceny stanu prawnego sprawy, co znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku spełniającym wymogi art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust.1 pkt. 2a w zw. z § 18 ust.1 pkt. 1c w zw. z § 2 ust. 2 rozporzadzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 wrzesnia 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.