II SA/Gl 900/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej podziału nieruchomości oddala skargę Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz K. zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr [...], stanowiącej współwłasność D.W., Z.M., S.W., P.D. i A.D. Pismem z dnia [...] W.K. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. skargę na Burmistrza Gminy K. i Starostę Powiatu [...], jednocześnie wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. decyzji dokonującej podziału działki [...] z uwagi na wydanie decyzji nie czekając na wynik trwającego postępowania sądowego w przedmiocie rozgraniczenia. W odpowiedzi na wezwanie Kolegium wskazał nadto, że jego zdaniem tytułem prawnym do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności są wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt. II SA/Gl 411/08 i Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] sygn. akt. [...]. Zdaniem W.K. wskazane powyżej Sądy uznały go za strony posiadającą interes prawny w przedmiocie ustalenia prawnego właściciela działki nr [...], którym zdaniem wnioskodawcy w rzeczywistości jest Skarb Państwa. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie nieważności wyżej wymienionej decyzji Burmistrza K. z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium wskazało orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, zapadłe na tle stosowania uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy obecnie obowiązującej, wskazując w konkluzji, że właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do innej nieruchomości, w odniesieniu do której wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie podziału nie są stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje natomiast fakt, iż W.K. nie był właścicielem ani też wieczystym użytkownikiem działki nr [...], k.m. [...] obręb K., a zatem nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu o jej podział. Ponadto wbrew twierdzeniom W.K. przymiotu strony nie można wywieść z przywołanych we wniosku o stwierdzenie nieważności wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i Sądu Okręgowego w G. W świetle powyższego zdaniem organu należy więc przyjąć, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w K. oznaczonej jako działka nr [...], zostało wniesione przez podmiot, któremu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa. We wniosku z dnia [...] o ponowne rozpoznanie sprawy W.K. powtórzył argumentację dotyczącą uznania go przez Sądy za stronę postępowania. Wskazał też ponownie, że Burmistrz K. mimo, iż posiadał wiedzę, że działka nr [...] nie posiada ustalonych granic zewnętrznych zatwierdził podział, o którym W.K. nie został powiadomiony pomimo, że był stroną postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego owej działki. Logicznym bowiem jest, zdaniem wnioskodawcy, iż prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wstrzymujący rozgraniczenie działki [...] do czasu ustalenia jej prawnego właściciela potwierdza, iż jej zewnętrzna granica nie jest uregulowana i w związku z tym nie mógł zostać przeprowadzony jej podział wewnętrzny. Zdaniem W.K. rażącym i bulwersującym jest więc fakt, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., które jest organem powołanym do badania prawidłowości wydawanych decyzji przez organa samorządowe nie tylko odmówiło unieważnienia decyzji Burmistrza K., ale podważa prawomocny wyrok i kwestionuje bycie stroną przez skarżącego. Zdaniem bowiem wnioskodawcy ma on uzasadniony interes prawny w tym, aby niezgodna z prawem i pozbawiona podstawy prawnej decyzja Burmistrza K. została unieważniona i stan prawny działki [...] został ustalony zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...]. W uzasadnieniu Kolegium podtrzymało argumenty sformułowane uprzednio dodatkowo podkreślając, że wskutek wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest uprawnione do badania zgodności z prawem ostatecznej decyzji Burmistrza K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Pismem z dnia [...] W.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Kolegium zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 28 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 6-8 k.p.a. 61 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., 157 k.p.a. i art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz naruszenie przepisów z Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości i ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wobec nieruchomości, której podział został przez Burmistrza K. zatwierdzony toczy się bowiem postępowanie dotyczące ustalenia prawowitego właściciela, którym zdaniem skarżącego jest Skarb Państwa. W konsekwencji zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 marca 2009 roku w sprawie sygn. akt SA/GI 411/08, postępowanie rozgraniczeniowe zostało zawieszone. W obszernym uzasadnieniu skarżący przytoczył fragmenty komentarza do kodeksu postępowania administracyjnego zarzucając Kolegium złą interpretację art. 28 k.p.a, a także błędną wykładnię przepisów dotyczących rozgraniczenia nieruchomości. Wskazał, że odmawiając mu przymiotu strony Kolegium, pomimo wyroku tut. Sądu w przedmiocie zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego, uniemożliwia mu doprowadzenie do unieważnienia stojącej z wyrokiem tym w sprzeczności decyzji podziałowej. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż podtrzymuje argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaakcentował, że W.K. nie posiadał interesu prawnego w postępowaniu organu I instancji prowadzonym w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości stanowiącej współwłasność D.W., Z.M., S.W., P.D. A.D. i nie był stroną tego postępowania. Tym samym W.K. nie posiada legitymacji do występowania z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie może zostać uwzględniona. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż w myśl art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiące wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności nie powoduje jednak automatycznie wszczęcia tego postępowania. Inicjuje jedynie postępowanie wyjaśniające, które w tej fazie nie może jeszcze obejmować badania czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, a dotyczy jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony. Postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, kończy się wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania, gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź decyzją o odmowie wszczęcia gdy warunki te nie są spełnione. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje wówczas gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie, albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych bądź też nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie. Odmowa ta zatem może i musi nastąpić w sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że podmiot wnoszący żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego, a jedynie ewentualnie interes faktyczny. W myśl z kolei art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) i utrwalonych w tej mierze poglądów doktryny i judykatury o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości może wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Podmioty te są tym samym stronami postępowania administracyjnego. Te podmioty również - jako strony postępowania podziałowego – oraz ewentualnie ich następcy prawni (spadkobiercy lub nabywcy nieruchomości podlegającej podziałowi), mogą żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia decyzji podziałowej bądź złożyć skuteczny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Skoro zatem stronami postępowania podziałowego są wyłącznie właściciele i współwłaściciele lub użytkownicy i współużytkownicy wieczyści nieruchomości, to oznacza to, że nie są nimi osoby, które nie mają żadnego tytułu prawnego do nieruchomości podlegającej podziałowi. Osoba nie będąca właścicielem, współwłaścicielem lub użytkownikiem i współużytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania podziałowego, a zatem nie może skutecznie ani uczestniczyć w tym postępowaniu, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu projektu podziału. W konsekwencji właściciele nieruchomości przyległej do nieruchomości podlegającej podziałowi, nie są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.– por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1775/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1518/05, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2003 r., sygn. akt I SA 2515/01, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 grudnia 2003 r., sygn. akt I SA 285/99, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1710/00, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 sierpnia 2000, sygn. akt II SA/Gd 2248/98, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I SA 285/99, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 1997 r., sygn. akt S.A./GD 3467/95. O aktualności tego kierunku wykładni por. szerzej np. E. Mzyk /w:/ G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2005, s. 352). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż bezspornym jest, że W.K. nie posiadał i nie posiada tytułu prawnego do położonej w K. nieruchomości nr [...], której podział został zatwierdzony, a kwestionując prawidłowość dokonanego podziału odwołuje się do swojego interesu jako właściciela działki sąsiedniej. W konsekwencji nie miał on interesu prawnego w sprawie podziału albowiem podział nie dotyczył nieruchomości stanowiącej jego własność i nie rozstrzygał kwestii rozgraniczeniowych. Prawidłowo przeto Kolegium uznało, że w konsekwencji nie przysługuje mu możliwość kwestionowania decyzji podziałowej w drodze postępowania w przedmiocie nieważności i prawidłowo, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania. Sąd podkreśla w tym miejscu, iż specyfika ustalania kręgu stron postępowania podziałowego powoduje, iż bez znaczenia jest przywoływanie przez skarżącego innych postępowań, w których sądy uznały jego status strony postępowania. Przedłożone przez skarżącego wyroki odnoszą się bowiem do sprawy uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (wyrok Sądu Okręgowego w G. z dnia [...], sygn. akt [...]) oraz sprawy rozgraniczenia nieruchomości (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt. II SA/Gl 411/08), a w postępowaniach tych, z mocy właściwych przepisów, krąg stron ustala się odmiennie. Fakt, iż postępowanie podziałowe, którego wynik skarżący kwestionuje, odnosiło się do tej samej nieruchomości co postępowania wskazane powyżej, nie ma znaczenia dla ustalania kręgu osób uprawnionych do zainicjowania postępowania nieważnościowego w przedmiocie zatwierdzającej podział decyzji. Podkreślenia wymaga nadto, że kontroli Sądu podlegały w niniejszej sprawie jedynie rozstrzygnięcia odmawiające skarżącemu wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nieważności decyzji zatwierdzającej podział, mające tym samym charakter wyłącznie proceduralny. W konsekwencji także Sąd, będąc związanym przedmiotem zaskarżenia, nie mógł zatem badać ani pod względem formalnym ani merytorycznym zgodności z prawem kwestionowanego przez W.K. rozstrzygnięcia zatwierdzającego podział. Także Kolegium, wbrew zarzutom skarżącego, okoliczności tych nie mogło wziąć pod uwagę rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wydanej odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, zbadać wówczas mogło bowiem jedynie istnienie bądź brak istnienia przymiotu strony wnioskującego o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności. W konsekwencji nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy podnoszone przez skarżącego zarzuty co do przedwczesnego wydania w trakcie postępowania podziałowego decyzji zatwierdzającej projekt podziału pomimo nie zakończenia sprawy rozgraniczenia, Także argumentacja odnosząca się do uprawnień wynikających z ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, z uwagi na odmienność przedmiotu sprawy, nie mogła wpłynąć na rozstrzygnięcie. Jednocześnie Sąd w tym miejscu zauważa, że odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji w związku z ustaleniem, że wnoszący podanie nie ma interesu prawnego, nie stoi na przeszkodzie rozważeniu przez organ we własnym zakresie czy w sprawie nie zachodzą okoliczności przemawiające za podjęciem postępowania nieważnościowego z urzędu. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. .