I OW 181/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia WSA del. do NSA Maria Werpachowska (spr.), Protokolant Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Powiatu Gnieźnieńskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Powiatu Gnieźnieńskiego a Starostą Powiatu Inowrocławskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy ponoszenia wydatków na dziecko, umieszczone w rodzinie zastępczej postanawia: odrzucić wniosek Starosta Gnieźnieński złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Inowrocławskim w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie ponoszenia wydatków na dziecko P. M. umieszczonego w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu wniosku podał, że postanowieniem Sądu Rejonowego w Gnieźnie z dnia [...] września 2007 r. małoletni P. M. (ur. [...] 2005 r.) umieszczony został w rodzinie zastępczej S. i K. B., zam. w N., [...] T. (pow. gnieźnieński). Natomiast rodzice biologiczni dziecka - B. i I. M., którym sąd na mocy tego postanowienia ograniczył wykonywanie władzy rodzicielskiej, zamieszkują w miejscowości S., [...] J. (pow. inowrocławski). Jako podstawę prawną postanowienia wskazano art. 86a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zgodnie z którym powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na dziecko jest powiat miejsca zamieszkania dziecka przed jego umieszczeniem w pierwszej formie opieki zastępczej nad dzieckiem. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków na to dziecko jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej lub całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej. W ocenie Starosty Gnieźnieńskiego zgodnie z art. 26 § 1 ustawy z dnia z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej dziecko P. M., pozostający pod władzą rodzicielską rodziców biologicznych, posiadał swoje miejsce zamieszkania w miejscowości Sosnowiec, pow. inowrocławski, a więc w miejscu zamieszkania jego rodziców. Tymczasem powiat inowrocławski, w którym zamieszkują biologiczni rodzice małoletniego P. M., odmawia - pomimo licznej korespondencji - ponoszenia wydatków na dziecko. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu Starosta Inowrocławski wyjaśnił, że w jego ocenie Starosta Gnieźnieński jest organem właściwym do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniego, wskazując, iż jak zostało ustalone zaraz po urodzeniu P. M. zamieszkał w N. u swoich dziadków, faktycznie nie zamieszkiwał nigdy na terenie powiatu inowrocławskiego, a był jedynie przez okres jednego roku zameldowany czasowo. Faktycznie opiekę nad nim sprawowali dziadkowie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi (o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej) oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Wskazany przepis dotyczy sytuacji, gdy między organami administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów co do ich upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Do sporu dochodzi w sytuacji, gdy przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z nich uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Aby sprawa, w której powstał między organami spór mogła być rozpatrzona przez Sąd w omawianym trybie, musi być indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej. Z istoty bowiem sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego, o których mowa w art. 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji prawnej, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji określonej sprawy administracyjnej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 79/05, ONSAiWSA 2006/3/75). Wniosek Starosty Gnieźnieńskiego dotyczy ustalenia powiatu, który jest właściwy do ponoszenia kosztów utrzymania małoletniego P. M. w rodzinie zastępczej. Zgodnie z art. 86 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej na terenie innego powiatu, powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej ponosi wydatki na jego utrzymanie w łącznej kwocie świadczeń przysługujących danej rodzinie zastępczej. Stosownie zaś do ust. 4 powołanego artykułu, powiat prowadzący całodobową placówkę opiekuńczo-wychowawcą lub rodzinę zastępczą przyjmującą dziecko oraz powiat, na terenie którego funkcjonuje całodobowa placówka opiekuńczo-wychowawcza, zawiera z powiatem właściwym ze względu na miejsce zamieszkania przyjętego dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej lub skierowaniem do całodobowej placówki opiekuńczo-wychowawczej, porozumienie w sprawie umieszczenia dziecka i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 2 lub 3. Niewątpliwie porozumienie, o jakim wyżej mowa, ma charakter publicznoprawny, bowiem dotyczy realizacji zadań publicznych. W wyniku zawarcia porozumienia pomiędzy powiatami nawiązuje się stosunek administracyjnoprawny, którego treścią jest pokrywanie kosztów utrzymania dzieci z określonego powiatu, umieszczonych w placówkach opiekuńczo-wychowawczych i w rodzinach zastępczych na terenie innego powiatu. Jak wspomniano wcześniej spory o właściwość mogą dotyczyć tylko indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Tego trybu nie można zastosować do rozstrzygnięcia sporów powstających z wykonywania zadań publicznych w innych prawnych formach niż decyzja administracyjna. Taką właśnie formą jest porozumienie określone w art. 84 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, że spory pomiędzy starostami powstałe na gruncie art. 86 ust. 3 i 4 i art. 86a ustawy o pomocy społecznej nie są sporami o właściwość ani sporami kompetencyjnymi. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego rozwiązanie sytuacji powstałej na gruncie rozpoznawanej sprawy jest możliwe na podstawie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Z określonych w art. 76 ust. 2 tej ustawy uprawnień organów nadzorczych w stosunku do powiatu wynika m.in. prawo do określenia relacji pomiędzy podmiotami wykonującymi zadania z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 88 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że w wypadku gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich, stosuje się odpowiednio art. 87 ust. 1 ustawy. Oznacza to, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostałoby naruszone przez organ powiatu ma legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 15 § 2, art. 64 § 3 i art. 193 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.