II SAB/Kr 79/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka Duda Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w K.; I. zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji w K. do dokonania w terminie 14 dni czynności lub wydania aktu w sprawie z wniosku z dnia 7 lipca 2009 r. o udzielenie informacji publicznej; II. zasądza od Komendanta Miejskiego Policji w K. na rzecz skarżącego P. B. kwotę 130 zł (sto trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. P.B. w dniu [....] 2009 roku złożył skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w K. w sprawie wniosku z dnia [....] 2009 roku o udzielenie informacji publicznej. W skardze P.B. wniósł o stwierdzenie bezczynności Komendanta i nakazanie mu zgodnego z prawem rozpatrzenia wnios ti poprzez przesłanie w terminie trzech dni pełnej informacji, o jakiej mowa we wniosku, stwierdzenie, iż wnioskowane informacje podlegają udostępnieniu oraz o zasądzenie od Komendanta kosztów postępowania. W treści uzasadnienia skargi skarżący podał, iż w dniu [....] 2009 roku złożył na adres podany w Biuletynie Informacji Publicznej wniosek o przesłanie pocztą elektroniczną kopii wszystkich materiałów znajdujących się w posiadaniu organu dotyczących wejścia funkcjonariuszy Policji na teren Akademii [....] w K. i poturbowania przez nich, zatrzymania oraz uszkodzenia mienia pracownika tej Uczelni. Skarżący podał, iż wobec braku odpowiedzi na to pismo, dnia [....] 2009 roku złożył osobiście wniosek o usunięcie naruszenia prawa. Skarżący podniósł, że organ może odmówić udostępnienia informacji publicznej tylko w przypadku określonym ustawą i winien tego dokonać w formie decyzji administracyjnej w terminie 14 dni, a w opisanej sytuacji pomimo upływu miesiąca od złożenia wniosku nie uzyskał określonej prawem odpowiedzi ani wnioskowanej informacji. W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji w K. wniósł o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej. Organ podał, iż w dniu [....] 2009 r. na adres e-mail Komendy Miejskiej Policji w K. [....] wpłynęła wiadomość z adresu e-mail [....] z informacją o przesłanym w załączeniu wniosku. Jednak z uwagi na fakt, iż prawdopodobnie wspomniany wniosek został sporządzony przy użyciu bezpiecznego podpisu elektronicznego, z przyczyn technicznych nie mógł zostać odczytany w Komendzie Miejskiej Policji w K. O powyższym dnia [....] 2009 roku P.B. został powiadomiony pismem przesłanym pocztą email. Przypomniano w nim, że tego typu korespondencja nie jest odczytywana w Komendzie Miejskiej Policji w K. , o czym wnioskodawca był wielokrotnie wcześniej informowany. Wskazano również, co czyniono w poprzednich pismach, iż tego typu korespondencja powinna być kierowana na elektroniczna platformę usług administracji publicznej (ePUAP). Odnosząc się zaś do wniosku złożonego na piśmie przez P.B. osobiście w Komendzie Miejskiej Policji w K. dnia 5 sierpnia 2009 r. organ wyjaśnił, iż odnosi się on do zdarzenia z dnia [....] 2009 r., kiedy P.B. został zatrzymany przez funkcjonariuszy Policji w związku z brakiem możliwości ustalenia jego tożsamości. Organ podał, iż w Komisariacie Policji [....] w K. prowadzono postępowanie wyjaśniające w sprawie o wykroczenie o sygn. l.dz. [....], [....], zakończone wnioskiem o ukaranie skarżącego. Dnia [....] 2009 roku materiały tej sprawy zostały przekazane przez Komisariat do Wydziału Grodzkiego Sądu Rejonowego dla [....] . O materiały sprawy zwracał się również pismem z dnia [....] 2009 r. Sąd Rejonowy dla [....] w związku ze złożonym przez skarżącego zażaleniem na zatrzymanie. Dnia [....] 2009 r. z Komisariatu Policji [....] w K. przesłano do Sądu kopie posiadanych materiałów dotyczących zatrzymania P.B. oraz materiałów postępowania wyjaśniającego w sprawie o wykroczenie. Organ podniósł, iż aktualnie materiały, o które zwraca się wnioskodawca, są w dyspozycji Sądu Rejonowego dla [....] gdyż przed tymi organami toczą się czynności w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, czy też w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania karnego. Zatem udostępnienie jakichkolwiek materiałów - oryginałów będących w posiadaniu Wydziału Grodzkiego - czy też ich kserokopii będących w posiadaniu Komisariatu może nastąpić wyłącznie w oparciu o przepisy tych ustaw. Powyższą kwestię reguluje art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r., zgodnie z którym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Zdaniem organu w tej sytuacji przesłanie skarżącemu żądanych przez niego dokumentów w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej stanowiłoby "obejście" przepisów regulujących w inny sposób dostęp do przedmiotowych materiałów, a zatem ich naruszenie. Organ podał, iż pismem z dnia [....] 2009 r. Komendant Miejski Policji w K. poinformował P.B. , iż udostępnienie materiałów, o które zwrócił się pismem z dnia [....] 2009 r., może nastąpić za zgodą Sądu. Wyjaśniono również, że żądane czynności nie mogą być uznane za czynności z zakresu udostępniania informacji publicznej. Zdaniem organu, wbrew twierdzeniom skarżącego, Komendant Miejski Policji w K. nie pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269)), a kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także podejmowania innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270). Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że skarga dotyczy bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku P.B. z dnia [....] 2009 r. Pismo z dnia [....] 2009 r. nie jest wnioskiem o udzielenie informacji publicznej lecz będącym konsekwencją tego wniosku wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności Komendanta Miejskiego Policji w sprawie udzielenia informacji publicznej. Wniosek P.B. z dnia [....] 2009 r. miał w intencji wnioskodawcy charakter inicjujący postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej i z tego punktu widzenia podlegał zbadaniu przez adresata, tj. Komendanta Miejskiego Policji w K. Postępowanie to zostało uregulowane przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Postępowanie to ma charakter postępowania administracyjnego, które obejmuje zarówno postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, jak i postępowanie w sprawie odmowy udzielenia takiej informacji. Okoliczność, że tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 cyt. ustawy przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, do których stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 1 i 2 cyt. ustawy), nie uprawnia do twierdzenia, że pierwszy etap postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, tj. do momentu wszczęcia postępowania w sprawie jej odmowy, nie ma charakteru postępowania administracyjnego. W doktrynie wskazuje się zasadnie, że artykuł 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadza regulację drugiego, obok postępowania w sprawie udostępnienia informacji, postępowania administracyjnego: postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Jest ono wszczynane z urzędu przez podmiot, który był adresatem wniosku złożonego na podstawie art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej i stanowi kontynuację postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej (zob.: M. Jaśkowska: Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 59-60, M. Kłaczyński, S. Szuster, Komentarz do art.16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U.01 .112.1198), LEX/eI 2003). Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest zatem postępowaniem administracyjnym, uregulowanym zasadniczo przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, do którego - w określonym zakresie mają również zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest w ocenie sądu zasadne stanowisko, że postępowaniem administracyjnym można nazwać jedynie takie postępowanie, o jakim mowa w art. 1 i 2 k.p.a. Art. 1 i 2 k.p.a. wskazują na postępowania, w których ma zastosowanie kodeks postępowania administracyjnego, z czego nie można wyprowadzać wniosku, że są to jedyne postępowania administracyjne. Jako przykład można wskazać, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem i poglądami doktryny postępowanie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter postępowania administracyjnego, do którego nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Podobnie, do postępowań administracyjnych w sprawach podatkowych nie stosuje się kodeksu postępowania administracyjnego. Jak stanowi art. 63 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej albo za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej właściwego organu administracji publicznej, umożliwiającego wprowadzenie danych do systemu teleinformatycznego tego organu, a także ustnie do protokołu, przy czym - zgodnie z art. 63 3a k.p.a. - podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno: 1) być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, przy zachowaniu zasad przewidzianych w przepisach o podpisie elektronicznym, oraz 2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawarte we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru. Jak wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, w tym z pisma skarżącego z dnia [....] 2009 r. (k. 1) oraz pisma Naczelnika Wydziału Prezydialnego KMP w K. z dnia 21 lipca 2009 r., skarżący przesłał do Komendanta Miejskiego Policji w K. wniosek o udzielenie informacji publicznej pocztą elektroniczną. Wniosek ten został wysłany na adres internetowy e-mail podany na oficjalnej stronie internetowej Komendy Miejskiej Policji w K. (w tym BlP) i informacja o nim dotarła do adresata, o czym świadczy treść pisma Naczelnika Wydziału Prezydialnego KMP w K. z dnia [....] 2009 r. Komendant Miejski Policji nie kwestionuje nadejścia przesyłki elektronicznej, podnosi jedynie w odpowiedzi na skargę, że z przyczyn technicznych wniosek skarżącego nie mógł być odczytany. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż podanie skarżącego zostało skutecznie wniesione do Komendanta Miejskiego Policji w K. , a w konsekwencji po stronie adresata powstał obowiązek oceny przesłanego żądania zarówno z punktu widzenia spełnienia warunków formalnych podania określonych w art. 63 k.p.a., jak i z punktu widzenia treści żądania - i podjęcia kroków zmierzających do uzupełnienia ewentualnych braków formalnych podania w trybie art. 64 k.p.a., a także ustalenia charakteru i przedmiotu żądania wnioskodawcy w celu stwierdzenia, czy adresat przesłanego podania jest podmiotem właściwym do jego rozpoznania, czy też w sprawie należy podjąć czynności określone w art. 65 i art. 66 § 3 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że "wniosek o udostępnienie informacji publicznej wniesiony w formie dokumentu elektronicznego wszczyna postępowanie w sprawie, mimo że nie został on opatrzony bezpiecznym podpisem elektronicznym. Aczkolwiek art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) stanowi, że przepisy k.p.a. stosuje się do decyzji, o których mowa w ust. I tego artykułu, jednakże wydaje się celowe odwołanie do art. 63 § 3a k.p.a. dla ustalenia warunków formalnych składanego drogą elektroniczną wniosku o udzielenie informacji publicznej. Brak właściwego podpisu nie powoduje bezskuteczności wniosku, a jedynie stanowi jego brak formalny, podlegający uzupełnieniu na żądanie organu" (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 listopada 2007 r., II SAB/Gd 25/07, LEX nr 338685). Tym bardziej wszczynałby postępowanie w sprawie wniosek opatrzony podpisem elektronicznym. Należy przy tym odnotować fakt, iż z wniosku skarżącego i późniejszego jego pisma z dnia 5 sierpnia 2009 r. wynika, że domagał się on udzielenia informacji kwalifikowanej przez niego jako informacja publiczna od Komendanta Miejskiego Policji w K. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej expressis yerbis nie wymienił żadnych organów władzy publicznej. Niewątpliwie w pkt I ustawodawca utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych" (wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., I OSK 1918/07, Lex 505424). Policja jest formacją powołaną do wykonywania zadań publicznych (art. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - Dz.U. z 2007 r., nr 43, poz. 277 z późn. zm.), a co za tym idzie jest ona również obowiązana do udzielania informacji publicznych (art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a zatem w sprawie miał zastosowanie art. 6a ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy (miejski) Policji, a na obszarze m.st. Warszawy - komendant rejonowy Policji. Mając powyższe okoliczności na uwadze, jak również to, że jedną z form zajęcia stanowiska w przedmiocie żądania informacji publicznej jest decyzja administracyjna (w sytuacjach określonych w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej), nie byłoby uzasadnione - bez wcześniejszego zbadania wniosku skarżącego - wyłączenie stosowania w niniejszej sprawie wskazanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z odpowiedzi na skargę wynika, że Komendant Wojewódzki Policji w K. nie podjął żadnych wyżej wskazanych czynności w związku z przesłanym podaniem z dnia [....] 2009 r. Informacja o fakcie niemożności odczytania przesyłki elektronicznej nie jest jedną z prawnych form zakończenia postępowania w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza nie może być kwalifikowana jako stanowisko organu, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Również pismo Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia [....] 2009 r. nie niweczy stanu bezczynności organu w niniejszej sprawie. Należy wskazać, że pismo to nie stanowi zakończenia postępowania wszczętego wnioskiem z dnia [....] 2009 r., a jest odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [....] 2009 r. Pismo z dnia [....] 2009 r. nie może być traktowane jako odpowiedź na wniosek z dnia [....] 2009 r. również z tego względu, że Komendant Miejski Policji w K. nie zapoznał się z treścią wniosku skarżącego z dnia [....] 2009 r. nie podejmując żadnych czynności, aby treść tego pisma ustalić. Ponadto treść pisma z dnia [....] 2009 r. nie pozwala jednoznacznie ustalić, czy w dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji nie znajduje się jakiekolwiek dokumentacja prowadzonej sprawy dotyczącej skarżącego oraz czy negatywne stanowisko organu jest wynikiem zakwalifikowania żądań wnioskodawcy jako nie mieszczących się w zakresie informacji publicznej. Z odpowiedzi na skargę wynika natomiast, że kserokopie dokumentacji objętej wnioskiem znajdują się w posiadaniu Komendy Miejskiej Policji w K. , a jak podnosi skarżący w skardze i wcześniejszych pismach domagał się on "kopii materiałów" (wniosku z dnia ....2009 r. brak w aktach sprawy). W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że uzasadniony jest zarzut bezczynności Komendanta Miejskiego Policji w K. w zakresie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, tj. z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Okoliczność, iż rolą sądu jest wyłącznie kontrola działalności administracji publicznej, a nie administrowanie, powoduje, iż wnioski skargi - którymi Sąd nie jest związany z mocy art. 134 Prawa o postępowaniu administracyjnym - nie mogły być uwzględnione. Zajęcie wiążącego stanowiska przez Sąd co do kwestii, czy wnioskowana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej byłoby dopuszczalne wyłącznie jako konsekwencja oceny wcześniejszego stanowiska organu będącego adresatem tego żądania, a takiego stanowiska w niniejszej sprawie nie przedstawiono. W zaistniałym stanie rzeczy skargę należało uznać za uzasadnioną i - mając na uwadze treść art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - konieczne stało się zobowiązanie przez Sąd Komendanta Miejskiego Policji w K. do załatwienia w terminie 14 dni wniosku P.B. z dnia [....] 2009 r. w formie przewidzianej ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 286 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności, a termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).