II GSK 548/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 stycznia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1921/09 w sprawie ze skargi F. Z. B. S. z o.o. w C. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia zmiany regulaminu zakładów wzajemnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz F. Z. B. S. z o.o. w C. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2010r., sygn. akt VI SA/Wa 1921/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. zakłady bukmacherskie Sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2009r., nr [...], którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia zmiany regulaminu zakładów wzajemnych, w punkcie 1: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję z dnia [...] lipca 2009r.; w punkcie 2: stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; w punkcie 3: zasądził od Ministra Finansów na rzecz skarżącej F. zakłady bukmacherskie Sp. z o.o. z siedzibą w C. kwotę 200 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd uwzględnił następujący stan faktyczny. F. zakłady bukmacherskie Sp. z o.o. (dalej Skarżąca) złożyła do Ministra Finansów wniosek o zatwierdzenie zmian w regulaminie zakładów wzajemnych, urządzanych i prowadzonych na podstawie zezwoleń Ministra Finansów. Zaproponowane zmiany polegały na rozszerzeniu liczby oferowanych rodzajów zakładów poprzez wprowadzenie "zakładów wstępnych", których "doprecyzowanie" następowałoby na stronie internetowej skarżącej. W dniu [...] marca 2009r. Skarżąca otrzymała pismo, którym Minister Finansów poinformował o niedopuszczalności proponowanych zmian. Skarżąca zwróciła się do Ministra Finansów o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zatwierdzenia zmiany regulaminu zakładów wzajemnych. Minister Finansów decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu organ powołał się na przepisy art. 104 i 105 k.p.a. oraz art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 4, poz. 27), zgodnie z którym do zezwoleń dołącza się zatwierdzone regulaminy gier lub zakładów. W ocenie organu, wniosek skarżącej nie wszczyna skutecznie postępowania administracyjnego, bowiem zatwierdzenie regulaminów gry lub zakładu wzajemnego oraz zmian regulaminów nie następuje w wyniku odrębnego postępowania administracyjnego, to jest w drodze decyzji administracyjnej, lecz stanowi czynność materialno-techniczną organu administracji publicznej. Skarżąca wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy. Minister Finansów decyzją z dnia [...] września 2009r. nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lipca 2009r. nr [...], powołując podstawy prawne z art. 104 § 2 k.p.a. oraz art. 13 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Jak wynikało z uzasadnienia decyzji, organ ponownie rozpatrując sprawę uznał, że w oparciu o ten ostatni przepis, każda zmiana regulaminu gry losowej, zakładu wzajemnego lub gry na automacie wymaga zatwierdzenia przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Zatwierdzanie regulaminów gry lub zakładu wzajemnego oraz zmian regulaminów nie następuje jednakże w wyniku odrębnego postępowania administracyjnego kończonego decyzją administracyjną, lecz stanowi czynność materialno - techniczną organu administracyjnego. Zdaniem Ministra Finansów złożony wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu zakładów wzajemnych, nie wszczął skutecznie postępowania administracyjnego, zatem przedmiotowe postępowanie należało umorzyć stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. Skarżąca Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2009 r. w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wydając orzeczenie wskazał, że skarga Skarżącej Spółki jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lipca 2009 r. naruszają prawo. Zdaniem Sądu formy prawne działania organów administracji publicznej określają przepisy prawa przyznające kompetencje tym organom. Kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych są wyrażane w ustawach w różny sposób. Przepisy prawne dla tej formy działania administracji posługują się różnymi określeniami zarówno w postaci rzeczowników np. zezwolenie, zgoda, koncesja jak i czasowników np. zezwala, przyznaje, określa, stwierdza. W uzasadnień Sąd I instancji przytoczył przepis art. 13 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, który stanowi, że każda zmiana regulaminu zakładów wzajemnych wymaga zatwierdzenia przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Zdaniem Sądu mając na względzie wskazane rozważania nie ulega wątpliwości, że organ powinien działać poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Zarówno zatwierdzenie regulaminu jak i jego zmiana jest rozstrzygnięciem konkretnej sprawy indywidualnego podmiotu uzyskującego i prowadzącego zakłady wzajemne, wydawanym przez organ administracji publicznej w ramach przyznanej mu ustawowo kompetencji. Indywidualny akt administracji, przyjmujący procesową postać decyzji administracyjnej kończącej postępowanie (art. 104 k.p.a.), zaś materialnoprawną podstawą owej decyzji stanowi właśnie art. 13 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Skargę kasacyjną od opisanego orzeczenia złożył Minister Finansów. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi F. Sp. z o.o. zakłady bukmacherskie z siedzibą w C.; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. Minister Finansów zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię polegające na obrazie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., poprzez naruszenie art. 13 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Finansów wskazał, że postępowanie w sprawie wniosku Spółki o wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu zakładów wzajemnych należało na mocy wskazanych przepisów umorzyć. Minister Finansów podtrzymał zaprezentowane dotychczas prezentowane poglądy prawne W ocenie organu Sąd I instancji błędnie uznał, że zatwierdzenie regulaminu zakładu wzajemnego, jak i jego zmiana jest rozstrzygnięciem konkretnej sprawy indywidualnego podmiotu uzyskującego i prowadzącego zakłady wzajemne, wydawane przez organ administracji publicznej w ramach przyznanej mu kompetencji, a tym samym winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał nieuprawnionego domniemania, iż zatwierdzenie regulaminu zakładu wzajemnego powinno nastąpić w formie decyzji, w sytuacji, gdy do przyjęcia takiego poglądu nie upoważniał go żaden powszechnie obowiązujący przepis prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Minister Finansów oparł skargę kasacyjną wyłącznie na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając naruszenie art. 13 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych prze jego błędną jego wykładnię. Powiązanie zarzutu naruszenia tego przepisu z wymienieniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie wywołuje skutku w postaci kwalifikowania zarzutu jako dotyczącego naruszenia przepisu postępowania. Strona wnosząca skargę kasacyjną prezentuje stanowisko, że wniosek o zatwierdzenie projektu regulaminu zakładów wzajemnych nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 § 1 i § 3 k.p.a., wobec czego zatwierdzenie projektu regulaminu nie wymaga załatwienia sprawy administracyjnej w sposób przewidziany w art. 104 § 1 k.p.a., to jest w formie decyzji administracyjnej. Błędna wykładnia art. 13 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych miałaby, zdaniem Ministra Finansów, polegać na przyjęciu, że konkretyzacja zawartej w tym przepisie normy prawnej nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Jako właściwą formę zatwierdzenia projektu regulaminu zakładów wzajemnych organ administracji publicznej wskazuje czynność materialno – techniczną. Minister Finansów na poparcie swojego stanowiska powołuje się na poglądy wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 6 kwietnia 2008 r., sygn. II GSK 396/05. Wnoszący skargę kasacyjną organ zdaje się nie dostrzegać, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje przepis odnoszący się do instytucji zatwierdzenia zmiany regulaminu zakładów wzajemnych a nie do zatwierdzenia projektu regulaminu i że Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w powołanym wyroku co do wykładni przepisów zawierających regulacje dotyczące drugiej z wymienionych instytucji. Tryb zatwierdzania projektu regulaminu zakładów wzajemnych odtwarzać należy na podstawie przepisów art. 13 § 1 i § 4, art. 32 ust. 1 pkt 11 oraz art. 35 ust. 1 i ust. 4 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Zgodnie z tymi przepisami podmiot ubiegający się o zezwolenie na urządzanie lub prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych przedstawia ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych, do zatwierdzenia, projekt regulaminu takiej gry lub zakładu, określający: szczegółowe warunki i zasady zakładu, w tym określenie wygranych, terminy oraz miejsca zakładu; prawa i obowiązki uczestników zakładu; nazwę podmiotu urządzającego zakład; zasady postępowania reklamacyjnego oraz sposób zgłaszania i rozpatrywania roszczeń wnoszonych przez uczestników zakładu; wysokość kapitału zakładu, przeznaczonego do natychmiastowej wypłaty wygranych. Projekt regulaminu przedkładany jest Ministrowi Finansów wraz z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych. Udzielane w formie decyzji administracyjnej zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych w stanowiącej rozstrzygnięcie treści określa jedynie ogólne cechy zakładów, a mianowicie ich rodzaj i minimalną oraz maksymalną liczbę. Sposób wykonywania zezwolenia, to jest przede wszystkim szczegółowe warunki i zasady zakładu określa regulamin w kształcie zatwierdzonym przez Ministra Finansów, który to regulamin dołącza się do zezwolenia. Zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych wraz zatwierdzonym regulaminem kształtuje uprawnienia i obowiązki przedsiębiorcy w postaci wynikającej w istotnej części z regulaminu. Ustawodawca przewidział możliwość doprowadzenia do zmiany kształtu praw i obowiązków określonych w zezwoleniu i zatwierdzonym regulaminie bez konieczności uzyskania nowego zezwolenia. Regulacją zawartą w art. 13 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych dopuścił ewentualność zmian samego regulaminu, z tym jednak, że takie zmiany wymagają zatwierdzenia przez Ministra Finansów. Przyznanie organowi administracji publicznej kompetencji do kształtowania, zależnie od woli tego organu, praw i obowiązków przedsiębiorców urządzających zakłady wzajemne w sposób odmienny od tego jaki wynika z wcześniej zatwierdzonego regulaminu oznacza, że rozpatrzenie wniosku o zatwierdzenie zmian regulaminu następuje w sprawie administracyjnej. Cechą właściwą dla sprawy administracyjnej jest bowiem jej merytoryczne rozstrzygniecie przez dokonanie autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki (por. T. Woś, Pojęcie "sprawy" w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, AUWr nr 1022, Prawo CLVIII). Stanowisko Ministra Finansów, że wniosek o zatwierdzenie zmian regulaminu zakładów wzajemnych nie wszczyna sprawy administracyjnej względnie postępowania jurysdykcyjnego jest zatem niesłuszne. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przy tym, że wnoszący skargę kasacyjną organ administracji publicznej sam sobie przeczy twierdząc, że nie doszło do wszczęcia postępowania i równocześnie wywodząc, że zachodziły podstawy do umorzenia, jego zdaniem niewszczętego, postępowania. Ustawodawca stanowiąc przepisy ustawy o grach zakładach wzajemnych nie określił wprost formy w jakiej następuje zatwierdzenie zmian regulaminu zakładów wzajemnych. Zatwierdzenie lub odmowa zatwierdzenia w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej zmian regulaminu stanowi skierowany do konkretnego podmiotu zewnętrzny przejaw (oświadczenie) woli organu administracji publicznej, który w sposób władczy stosuje (przyznaje lub odmawia przyznania uprawnień i nałożenia obowiązków w formie proponowanej przez przedsiębiorcę), w określonym stanie faktycznym, wobec indywidualnie określonego przedsiębiorcy, normę prawa materialnego zawartą w art. 13 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych wymagającą konkretyzacji, gdyż samoistnie nie stanowi źródła praw i obowiązków podmiotu ubiegającego się o zatwierdzenie zmian. Tego rodzaju sposób działania organu administracji publicznej odpowiada wymienianym w doktrynalnych definicjach cechom decyzji administracyjnej (szerzej na temat cech decyzji administracyjnej: B.Adamiak, B. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 389 – 398). Zatwierdzenie lub odmowa zatwierdzenia zmian regulaminu zakładów wzajemnych stanowi władczą czynność prawną będącą wyrazem woli organu administracji publicznej wywołującą bezpośredni skutek w sferze praw i obowiązków przedsiębiorcy. Pogląd, że omawiane działanie Ministra Finansów stanowi czynność materialno – techniczną, nie posiadającą zespołu tych cech, jest więc nietrafny . Brak podstaw, by zatwierdzenie następowało w drodze którejś z czynności o charakterze faktycznym. Zatwierdzenie zmian regulaminu zakładów wzajemnych, jak to wyjaśniono, następuje w sprawie administracyjnej w drodze kończącego ją aktu, nie stanowiącego czynności materialno – technicznej , który odpowiada wymienionym w doktrynie cechom decyzji administracyjnej. Zastosowanie zatem znajduje art. 104 § 1 k.p.a., zgodnie którym organ administracji publicznej załatwia sprawę w drodze decyzji administracyjnej. Skarga kasacyjna z wymienionych powodów podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).