II GSK 315/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia del. WSA Maria Jagielska Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Protokolant Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Kr 1622/09 w sprawie ze skargi M. L. – S. O. O. "K." na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu dotyczącego negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 19 stycznia 2010 r. o sygn. akt I SA/Kr 1622/09 uwzględnił skargę M. L. – Studio Osłon Okiennych "K." w K. na rozstrzygnięcie Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego z dnia 26 października 2009 r. Nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu i stwierdził, że ocena projektu Skarżącego zatytułowanego "Wyposażenie i uruchomienie klubu sportowego w M." została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Małopolskiego – Instytucję Zarządzającą Małopolskim Regionalnym Programem Operacyjnym. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zarząd Województwa Małopolskiego pismem z dnia [...] września 2009 r., znak MCP.ZW.4021-2-142/09 poinformował M. L. – Studio Osłon Okiennych "K." w K., że projekt "Wyposażenie i uruchomienie klubu sportowo-rekreacyjnego w M." został odrzucony na etapie właściwej oceny merytorycznej. Odrzucenie było uzasadnione tym, że wnioskodawca osiągnął 40 punktów, co stanowiło 54,05% maksymalnej ilości punktów, możliwej do uzyskania. Od powyższego pisma M. L. wniósł protest, w którym uznał, że wniosek zasługuje na otrzymanie co najmniej 67 punktów. W odpowiedzi Zarząd Województwa Małopolskiego pismem z dnia 26 października 2009 r., znak [...] odmówił uwzględnienia protestu. Wskazał, że rozpatrywanie protestu następuje wyłącznie w zakresie zgodności oceny projektu z przepisami proceduralnymi, a zatem kontroli podlega jedynie prawidłowość formalnej oceny wniosku. Na pismo Zarządu Województwa Małopolskiego wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. W skardze M. L. podniósł zarzut, że z żadnego dokumentu programowego nie wynika, aby instytucja rozpatrująca protest mogła dokonywać ponownej oceny wniosku wyłącznie pod kątem formalnym. Skarżący powołał się w tym celu na przepis § 15 ust. 18-22 regulaminu konkursu, który przewiduje możliwość powtórnej weryfikacji merytorycznej projektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. stwierdził, że naruszenie prawa w kontrolowanej procedurze konkursowej polegało na nieodniesieniu się przez Zarząd Województwa Małopolskiego do zarzutów podnoszonych w proteście. Zdaniem Sądu I instancji istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczyła charakteru procedury odwoławczej – protestu w rozumieniu załącznika nr 1 do uchwały nr 123/09 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 10 lutego 2009 r. zawierającego regulamin konkursu dla naboru wniosków o dofinansowanie małych przedsiębiorstw ze środków Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 w ramach II Osi priorytetowej "Gospodarka regionalnej szansy", działanie 2.1 "Rozwój i podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstw", Schemat A "Bezpośrednie wsparcie inwestycji w MŚP" (dalej: regulamin). Sąd I instancji zaznaczył, że procedura odwoławcza została uregulowana w przepisie § 15 regulaminu konkursu. Zgodnie z treścią przepisu § 15 ust. 15 regulaminu, instytucja odwoławcza może zwrócić się do wnioskodawcy o uzupełnienie dokumentacji. Zaś w myśl przepisu § 15 pkt 16 może ona wezwać Instytucję Oceniającą o przekazanie informacji na temat przyczyn oceny negatywnej wraz z niezbędną dokumentacją, a także o złożenie wyjaśnień. Z regulacji tych wynika, że Instytucja Odwoławcza jest obowiązana do rozpatrzenia protestu w zakresie wszystkich zarzutów w nim podniesionych dotyczących zarówno aspektów proceduralnych jak i merytorycznych. W przypadku merytorycznego rozpoznania instytucja rozpatrująca protest ma obowiązek odnieść się do zarzutów strony przedstawionych w proteście a w razie ich uwzględnienia musi przekazać projekt do ponownej oceny zgodnie z przepisem § 15 ust. 18 regulaminu. Z tych powodów Sąd I instancji stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. Zarząd Województwa Małopolskiego wniósł skargę kasacyjną, w której na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju polegające na przyjęciu, że ocena projektu: "Wyposażenie i uruchomienie klubu sportowo-rekreacyjnego w M." nr wniosku [...] została przeprowadzona przez Zarząd Województwa Małopolskiego – Instytucję Zarządzającą Małopolskim Regionalnym Programem Operacyjnym w sposób naruszający prawo, pomimo przeprowadzenia jej przez instytucję rozpatrującą protest zgodnie z prawem procedury odwoławczej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący podkreślił, że ocena projektu została przeprowadzona rzetelnie i zgodnie z procedurami konkursowymi oraz w sposób nienaruszajacy przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przepis § 15 ust. 18 regulaminu konkursu wprowadza ponowną ocenę merytoryczną projektu dokonywaną przez instytucję organizującą konkurs. Zarząd Województwa Małopolskiego przyjmując regulamin działał racjonalnie i nie chciał przypisać uprawnień do przeprowadzenia po raz kolejny takiej oceny instytucji rozpatrującej protest. Dyrektor Departamentu Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego działający z upoważnienia Instytucji Zarządzającej, który rozstrzyga protesty w procedurze odwoławczej nie ma możliwości merytorycznego ingerowania w wyniki pracy ekspertów funkcjonujących w ramach instytucji organizującej konkurs. Jedynie w sytuacji, gdy instytucja rozpatrująca protest dopatrzy się pewnych uchybień o charakterze formalno-obiektywnym, np. w sytuacji, gdy ekspert przyzna liczbę punktów za określone kryterium powyżej maksymalnej liczby, jakie projekt może otrzymać w tym kryterium lub gdy ekspert w sposób niewłaściwy zsumuje punkty, zwraca projekt instytucji organizującej konkurs do ponownej oceny. Mając powyższe na uwadze, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jedyny zarzut tej skargi oparty na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a mianowicie naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie jest trafny. Zgodnie z treścią art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju sąd może w wyniku rozpatrzenia skargi uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. Kluczowe znaczenie dla zastosowania powyższego przepisu ma stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, co oznacza, że naruszenie prawa obejmuje naruszenie wszelkich przepisów prawa regulujących prowadzenie oceny projektów, a więc nie tylko przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ale także przepisy wykonawcze do tej ustawy – Załącznik nr 1 uchwały nr 123/09 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 10 lutego 2009 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu konkursu dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów małych przedsiębiorstw ze środków Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013, zwany dalej regulaminem, wydane na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wnoszący skargę kasacyjną Zarząd Województwa nie negował mocy obowiązującej przepisów regulaminu w tym § 15 tego regulaminu, a co najwyżej próbował go odmiennie od Sądu I instancji zinterpretować. Zatem to nie rzekomo błędna wykładnia przepisu art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju mogłaby stanowić podstawę niniejszej skargi kasacyjnej ale ewentualne stwierdzenie, że przedmiotowa ocena negatywna projektu została przeprowadzona w postępowaniu odwoławczym niezgodnie z powyższym regulaminem, a konkretnie § 15 ust. 7 list. c/, ust. 8, ust. 15, ust. 16, ust. 17 i ust. 18 regulaminu. Należy stwierdzić, że przyczyną nieuwzględnienia protestów strony skarżącej było stwierdzenie braku uchybień formalnych w procedurze oceny projektu. Natomiast instytucja rozpatrująca protest nie odniosła się do wszystkich zarzutów protestu a przede wszystkim do zarzutów merytorycznych, uznając, że nie jest do tego uprawnione. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taki sposób rozpoznania protestu jest sprzeczny ze wskazanymi wyżej przepisami regulaminu a w szczególności § 15 ust. 15 i 16, które pozwalały organowi rozpatrującemu protest na żądanie dodatkowych wyjaśnień i dokumentów na temat przyczyn negatywnej oceny projektu. Z przepisu § 15 ust. 7 lit. c/ regulaminu wynika, że protest powinien zawierać wyczerpujące określenie zarzutów odnośnie przeprowadzonej oceny wniosku ze wskazaniem, w jakim zakresie zdaniem wnioskodawcy ocena zgodności złożonego wniosku z kryteriami została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy. Z powyższego przepisu regulaminu wynika, że protest powinien zawierać również zarzuty merytoryczne o ile były one podnoszone przez stronę w toku postępowania i dlatego organ odwoławczy (instytucja rozpatrująca protest) nie może uchylać się od rozpatrzenia również zarzutów merytorycznych. Tego rodzaju zarzuty mogą dotyczyć zastosowania właściwych kryteriów do oceny projektu i nieprawidłowości poszczególnych ocen według przyjętych kryteriów a to są niewątpliwie zarzuty merytoryczne, do których powinna odnieść się instytucja rozpatrująca protest. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że dopiero uznanie, że zarzuty te nie są zasadne może stanowić podstawę nieuwzględnienia protestu. Ograniczenie postępowania odwoławczego wyłącznie do kwestii o charakterze formalno-obiektywnym, wbrew sugestiom wnoszącego skargę kasacyjną, nie znajduje wcale uzasadnienia w przepisie art. 31 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Nałożenie na instytucję zarządzającą obowiązku przeprowadzenia oceny projektu w sposób rzetelny i bezstronny, nie pozbawia organu odwoławczego przy rozpatrzeniu protestu, stosując tę formę zasady rzetelności i bezstronności, rozważenia wszystkich zarzutów protestu w tym również merytorycznych. Zakwestionowanie oceny projektu przez organ odwoławczy od strony merytorycznej nie oznacza absolutnie naruszenia zasady bezstronności określonej w art. 31 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Jeśli okazałoby się, że wbrew zarzutom merytorycznym ocena projektu była prawidłowa i została przeprowadzona rzetelnie i bezstronnie z zastosowaniem regulaminowych kryteriów, to oczywiście instytucja rozpatrująca protest może nie uwzględnić protestu, podtrzymując rozstrzygnięcie o negatywnej ocenie projektu. Jednak obowiązana jest stwierdzić wówczas, że wszystkie zarzuty w tym zarzuty merytoryczne nie są zasadne. Skoro jednak organ rozpatrujący protest wyraźnie ograniczył postępowanie odwoławcze wyłącznie do rozpatrzenia zarzutów formalno-proceduralnych, świadomie rezygnując z odniesienia się do zarzutów merytorycznych zgłoszonych w trybie § 15 ust. 7 lit. c/ regulaminu, to zasadnie Sąd I instancji uznał, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo (wskazane wyżej przepisy regulaminu). W tych warunkach nie można mówić o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego a konkretnie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. To samo dotyczy przepisów § 15 ust. 7, 8, 15, 16, 18 regulaminu. Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę jako nieusprawiedliwioną na podstawie art. 184 p.p.s.a.