I OSK 1417/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. NSA Teresa Rutkowska Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 712/09 w sprawie ze skargi C. R. na czynność Burmistrza Gminy K. w przedmiocie pobrania opłat pieniężnych na budowę sieci gazyfikacji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od C. R. na rzecz Burmistrza Gminy K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 712/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę C. R. na czynność Burmistrza Gminy K. w przedmiocie pobrania opłat pieniężnych na budowę sieci gazyfikacji. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. C. R., M. A., D. B., M. F., i inni wnieśli skargę na czynności Burmistrza Gminy K. w przedmiocie pobrania opłat pieniężnych na budowę sieci gazyfikacyjnej. Skarżący wskazali, że podstawą wniesienia skargi jest art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Skarżący zarzucili Burmistrzowi przejęcie przez Gminę prywatnych pieniędzy członków Społecznego Komitetu Gazyfikacji w Ł. (działającego na terenie wsi Ł. i S.), a tym samym nałożenie opłaty w formie daniny publicznej bez podstawy ustawowej. W uzasadnieniu wskazali, że z inicjatywy Burmistrza Gminy K. powstał Społeczny Komitet Gazyfikacji w Ł. Skarżący, wstępując do Komitetu jako jego członkowie i podpisując "deklarację – porozumienie" deklarowali i dokonywali wpłat pieniężnych na koszty przyłączy gazu do swoich posesji, nie zaś na szeroko rozumianą gazyfikację wsi w Gminie. W dniu [...] lipca 1999 r. na polecenie byłego Burmistrza, dwaj członkowie zarządu Komitetu, bez zgody członków Komitetu, przekazali zgromadzone na koncie Komitetu pieniądze, w tym skarżących w łącznej kwocie [...] zł na konto Gminy. Gmina przeznaczyła te pieniądze na zakup rury głównej do sieci gazowej w dniu [...] lipca 1999 r. na odcinku K. - Ł. Do dnia dzisiejszego nie dokonano przyłączy do posesji skarżących. Stosownie do przepisu art. 101 ust. 1 w związku z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżący wezwali Burmistrza Gminy K. do usunięcia naruszenia prawa i zwrotu wpłaconych przez nich kwot na przyłącze gazowe do swoich posesji wraz z odsetkami ustawowymi liczonymi od dnia [...] lipca 1999 r. do dnia zapłaty włącznie. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Burmistrz poinformował o bezzasadności podnoszonych zarzutów i odmówił zwrotu pieniędzy. W ocenie skarżących, przez działania samorządu gminnego podejmowane w ramach zadań publicznych, należy rozumieć te, które mają na celu korzyść ogółu, która określana jest jako zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, czyli mieszkańców gminy. Do zadań własnych gminy, zgodnie z art. 7 ust.1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, należą między innymi sprawy zaopatrzenia w wodę, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Zatem inwestorem budowy sieci gazowej mogła być i może być gmina, a nie społeczne komitety gazyfikacji. Skarżący próbowali dochodzić swoich roszczeń wobec Gminy na gruncie przepisów prawa cywilnego w oparciu o art. 405 K.c., zarzucając Gminie bezpodstawne wzbogacenie. Sąd Rejonowy w K. oddalił jednak powództwa, a zakwestionowane wyroki zostały utrzymane w mocy przez Sąd Okręgowy w K. W skardze wskazano, że ustawodawca przewidział uczestnictwo finansowe właścicieli nieruchomości w budowie między innymi sieci gazowej, poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jest to jedyna prawna możliwość obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia, jeśli wskutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Burmistrz może w drodze decyzji na podstawie art.145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) ustalić opłatę adiacencką, każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Instytucja opłaty adiacenckiej weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. W ocenie skarżących, przyjmując w dniu 21 lipca 1999 r. od Komitetu środki finansowe - prywatne pieniądze skarżących i wydatkując je na zakup rur głównych do sieci gazowej, Gmina rażąco naruszyła prawo. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy K. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wskazał, że Sąd Rejonowy w K. prawomocnymi wyrokami oddalił powództwa skarżących, a Sąd Okręgowy w K. oddalił ich apelacje. Burmistrz podkreślił, że nie wydał w sprawie żadnego zarządzenia, jak też nie podjął żadnej czynności naruszającej prawo, które mogłoby podlegać zaskarżeniu na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Burmistrza ówczesne organy Gminy: Burmistrz oraz Zarząd Gminy K. nie naruszyły prawa swoim działaniem, gdyż w przedmiotowej sprawie nie zostały podjęte żadne decyzje, czynności, uchwały, zarządzenia, które zobowiązywałyby kogokolwiek do wpłaty, czy wypłaty środków pieniężnych na rzecz Społecznego Komitetu Gazyfikacji w Ł. Gmina bezprawnie nie pobrała pieniędzy wpłaconych przez Zarząd Społecznego Komitetu na rzecz Gminy ze wskazaniem na gazyfikację. Burmistrz ani organy Gminy nie zawierały żadnych umów ze skarżącymi ani ze Społecznym Komitetem. Burmistrz Gminy K. nie określał daty rozpoczęcia ani zakończenia budowy gazyfikacji wsi Ł. i S. Nie pobrał też pieniędzy wpłaconych przez Zarząd Społecznego Komitetu na rzecz Gminy ze wskazaniem na gazyfikację. Zarząd Społecznego Komitetu Gazyfikacji w Ł. w dniu [...] lipca 1999 r. wpłacił kwotę [...] zł na konto Gminy K. ze wskazaniem na gazyfikację wsi. Z przedłożonych dokumentów statutu, deklaracji - porozumienia, dowodu wpłaty wynika, że przepis § 12 statutu upoważnił Zarząd Komitetu do przekazania inwestorowi Gminie K. środków finansowych w kwocie [...] zł na gazyfikację wsi. Mieszkańcy i jednocześnie członkowie Komitetu nie podjęli żadnej uchwały o podziale środków, ani też rezygnacji z uczestnictwa w budowie w dacie przekazania środków Gminie i zakupie rur za te pieniądze. Zarząd K. w 1999 r. za przekazaną przez Zarząd Społecznego Komitetu kwotę [...] zł na gazyfikację wsi, kupił rury do gazu, które zostały w tym samym roku wbudowane w gazociąg do wymienionych wsi. Przekazane pieniądze przez Zarząd Komitetu zostały w tym samym roku przez Zarząd Gminy wykorzystane zgodnie z ich przeznaczeniem na gazyfikację. Skarżący pomijają całkowicie istotę sprawy, że to Społeczny Komitet Gazyfikacji w Ł. zobowiązał się i tym samym jego członkowie do budowy sieci gazowej oraz budowy przyłączy do skrzynki rozdzielczej (§ 5 statutu) a nie Gmina. Zadanie budowy gazociągu zgodnie z prawem energetycznym nie spoczywa na Gminie, tylko na gazowni. W sprawie ma zastosowanie art. 7 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.), z którego jednoznacznie wynikają zasady budowy i finansowania gazociągu oraz przyłączy. Społeczny Komitet Gazyfikacji w Ł. miał realizować określony cel, czyli budowę gazociągu i doprowadzenie do posesji, zgodnie z § 5 statutu, poprzez swoich członków w myśl § 14 statutu z wpłat mieszkańców o corocznie ustalanej przez Społeczny Komitet wysokości, wpłat zakładów pracy na podstawie zawartych umów, dotacji organów administracji rządowej, samorządów, fundacji, zaciąganych kredytów. Gmina wybudowała tyle gazociągu we wsi Ł. i S. na ile jej wystarczyło pieniędzy, z własnych środków dofinansowała inwestycję kwotą [...] zł. Od Zarządu Społecznego Komitetu otrzymała [...] zł, za które kupiła rury i w tym samym roku wybudowała z nich gazociąg. Inwestycja nie została zakończona a dotychczasowa budowa kosztowała około [...] zł w tym [...] zł ze Społecznego Komitetu. Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargi M. A., D. B., M. F., S. K., G. K., W. M., S. M., S. P., Z. R., R. T. i R. W. z powodu nieuiszczenia wpisu od złożonych skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę C. R. za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") ją oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 w powiązaniu z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest przysługującym mieszkańcom gminy prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych własnych uprawnień przed rzeczywistym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy, wykonującego czynności z zakresu administracji publicznej. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa, musi odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego czynność faktyczną organu gminy, która naruszyła prawo skarżącego. Zarówno ze statutu Społecznego Komitetu Gazyfikacji w Ł., Deklaracji stanowiących załączniki do Statutu, jak i z treści protokołu zebrania wiejskiego odbytego w dniu [...] lutego 1997 r. nie wynika, aby Burmistrz Gminy K. naruszał prawo skarżącego poprzez podejmowanie czynności prawnych czy faktycznych jako organ Gminy K. Społeczny Komitet powstał z inicjatywy mieszkańców wsi Ł. i S., a przystąpienie do niego było dobrowolne. Z treści przedstawionych dokumentów nie wynika także, aby Gmina K., czy też jej organ na jakimkolwiek etapie postępowania w sposób władczy, czy to w formie uchwały, zarządzenia, nakładały jakiekolwiek obowiązki na mieszkańców tych wsi, w tym również na skarżącego, nie ma bowiem przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia opłat za przyłączenie do sieci gazowej, czy też wręcz uczestniczenie w kosztach budowy tej sieci, przy czym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy (art. 7 ustawy o samorządzie gminnym). Sąd przyjął, że w aktualnym stanie prawnym pozyskiwanie środków do budżetu gminy związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości (a nie wszystkich mieszkańców gminy) w kosztach budowy infrastruktury technicznej, w tym sieci gazowej, budowanych z udziałem jednostki samorządu terytorialnego, następuje na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności przepisów o opłacie adiacenckiej. W tym zakresie Sąd podzielił pogląd wyrażony przez skarżącego w odniesieniu do art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, czy też art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie jednak Sąd uznał, że nie można podzielić zarzutów skarżącego, iż organ wykonawczy Gminy K. jakim jest Burmistrz w jakikolwiek sposób, czy to w formie czynności prawnej czy faktycznej, naruszył prawa skarżącego, a do takich czynności nie można zaliczyć udziału w zebraniu wiejskim w dniu [...] lutego 1997 r. Jak wynika bowiem z treści protokołu, w tej dacie ukonstytuowany był już Społeczny Komitet Gazyfikacji w Ł., a Burmistrz Miasta i Gminy K. uczestniczył w zebraniu jako gość. Organ gminy nie mógł w sposób władczy zabronić utworzenia Komitetu, ani też zmusić osoby uczestniczące w zebraniu do przystąpienia do tworzonego Komitetu Społecznego. Za chybiony Sąd uznał zarzut bezprawnego pobrania środków zebranych przez Społeczny Komitet Gazyfikacji wskazując, że dysponentem konta bankowego założonego przez Komitet był on sam i tylko osoby upoważnione do dyspozycji kontem mogły dokonać przelewu zebranych pieniędzy na konto Miasta i Gminy w K. Wszystkie wymienione czynności nie mieszczą się w pojęciu "administracji publicznej" i mogą być, co zresztą miało miejsce, oceniane przez sąd powszechny w sferze czynności cywilnoprawnych. Czynności prawne lub faktyczne, o których mowa w art. 101a ust. 1 in fine ustawy o samorządzie gminnym to wyłącznie czynności dokonywane w sprawach z zakresu administracji publicznej i skoro skarżony organ takich czynności w kontrolowanej sprawie nie wykonał, żądanie oparte na przepisach art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym Sąd ocenił jako nieuzasadnione. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł C. R., zaskarżając go w całości i w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wskazał na naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym polegającą na uznaniu, że chybiony jest zarzut bezprawnego pobrania przez Burmistrza Gminy K. środków przekazanych przez Społeczny Komitet Gazyfikacji w Ł., gdyż czynności te nie mieszczą się w pojęciu "administracji publicznej" na skutek przyjęcia, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przedstawiciele Zarządu Społecznego Komitetu przekazali środki pieniężne na konto Gminy jako inwestora wyraźnie określając cel wpłaty – "na gazyfikację wsi Ł.". Gmina natomiast środki te wykorzystała na doprowadzenie sieci gazowej do wsi Ł. Doprowadzenie sieci gazowej do wsi Ł. należy - stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym – do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148) przekazane środki pieniężne na konto Gminy K. na określony cel, nie mogły być wydatkowane na inny cel niż doprowadzenie sieci gazowej do wsi Ł. Wykorzystanie zatem prywatnych środków przez Gminę, niezgodnie z celem ich przekazania, w ocenie skarżącego, wyczerpuje przesłanki zawarte w art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Gminy K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje uzasadnionych podstaw. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi na podstawie art. 174 P.p.s.a. jej podstawami. W konsekwencji takiego stanu rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny - wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania - zobligowany jest do rozważenia wyłącznie kwestii prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia. Skargę z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może wnieść ten czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone zaskarżoną uchwałą lub zarządzeniem organu gminy, podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej. Natomiast art. 101 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje odpowiednie stosowanie powołanego na wstępie przepisu, wtedy gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z żadną z sytuacji prawnych opisanych we wskazanych przepisach. Działania Komitetu Gazyfikacji, o którym mowa w przedmiotowej sprawie, nie mieszczą się w kategorii owych spraw z zakresu administracji publicznej. Co prawda działania te są zbieżne z zadaniami gminy, określonymi art. 7 ustawy o samorządzie gminnym (gazyfikacja), ale nie zostały w niniejszej sprawie podjęte przez organy Gminy K. w ramach ich ustawowych zadań. Zauważyć bowiem należy, że ustawodawca dzieli zadania gminy na obligatoryjne i fakultatywne. Zadania fakultatywne powinny być podejmowane w miarę potrzeb i możliwości gminy. To oznacza, że gmina nie ma bezwzględnego obowiązku ich realizacji. Do takich zadań należą zadania w zakresie gazyfikacji. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby określone zadania gminy były realizowane obok gminy przez podmiot spoza struktur administracji publicznej, tak jak w niniejszym przypadku przez Społeczny Komitet Gazyfikacji. Wtedy jednak nie mają one charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej. Stają się z natury rzeczy sprawami prywatnoprawnymi. Ta zaś w żadnym razie nie może być przedmiotem skargi z art. 101 ust. 1, a także z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wskazana podstawa kasacyjna błędnej wykładni prawa materialnego nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd pierwszej instancji właściwie odczytał treść normy prawnej zawartej w art. 101 ust. 1 w związku z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego wydano na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.