I OSK 533/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, , , po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. P. prowadzącej działalność pod firmą [...] L. P. z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1950/09 o odrzuceniu skargi L. P. prowadzącej działalność pod firmą [...] L. P. z siedzibą w W. na czynności Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie obciążenia opłatami za czynności geodezyjne postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1950/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę L. P. prowadzącej działalność pod firmą [...] L. P. z siedzibą w W. na czynności Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie obciążenia opłatami za czynności geodezyjne. W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że obciążenie skarżącej opłatami za czynności geodezyjne stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej ppsa). Prezydent m. st. Warszawy (wykonujący zadania Starosty) zażądał opłaty za wydane dokumenty mając do tego uprawnienie w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37 poz. 333). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skoro Prezydent wykonał przewidziane prawem uprawnienie, skutkujące obowiązkiem strony uiszczenia stosownej należności, a przepisy obowiązującego prawa dla realizacji tego uprawnienia nie przewidują formy decyzji lub postanowienia, to z tego względu należy to uznać za czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu powołanego art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Ponieważ przepisy prawa nie przewidują możliwości zaskarżenia tej czynności w toku postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 52 § 3 ppsa skargę na taką czynność można wnieść do Sądu po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę L. P. uznając, że wezwała ona Prezydenta m. st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa pismem z 28 września 2009 r., ale z naruszeniem 14-dniowego terminu, który upłynął dla skarżącej najpóźniej w październiku 2007 r., co wyłącza możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca dowiedziała się o podjęciu przez Prezydenta m. st. Warszawy czynności polegających na obciążeniu jej opłatami za czynności geodezyjne w 2007 r. tj. 20 sierpnia 2007 r. - faktura nr [...], w kwietniu 2007 r. - faktura nr [...] i w październiku 2007 r. - faktury nr [...] i nr [...]. Powyższe znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. O odrzuceniu skargi orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 3 ppsa. Od postanowienia Sądu pierwszej instancji wniesiona została skarga kasacyjna, w której zawarte zostały zarzuty naruszenia prawa procesowego, to jest: - art. 3 § 2 pkt 6 w zw. z art. 52 § 4 w zw. z art. 145 ppsa, poprzez błędne zakwalifikowanie nałożenia opłaty geodezyjnej dokonanej przez Prezydenta m. st. Warszawy jako czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, a nie w art. 3 § 2 pkt 6 ppsa i w konsekwencji nieuwzględnienie art. 52 § 4 ppsa wskazanego jako podstawy "Wezwania do usunięcia naruszenia prawa", - art. 58 § 1 pkt 6 ppsa poprzez błędne ustalenie, że skarga została złożona po upływie terminów wynikających z art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, podczas gdy zastosowanie miał art. 52 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ppsa, - art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c ppsa poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przepisów art. 8 i 9 kpa przez organ samorządowy w procedurze wymiaru opłaty geodezyjnej, co miało bezpośredni wpływ na wynik postępowania, a polegało na braku uwzględnienia zarzutu niekonstytucyjności art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.; dalej jako pgik), zaniechaniu rozpoznania zarzutu bezpodstawnego naliczenia odsetek, zaniechaniu analizy stanu faktycznego oraz zaniechaniu oceny sytuacji faktycznej w związku z brakiem zawarcia umowy określającej prawa i obowiązki stron i niezaakceptowaniem przez skarżącą wystawionej faktury, - art. 135 ppsa poprzez zaniechanie rozpoznania procedury związanej z powstaniem obowiązku zapłaty opłaty geodezyjnej, prezentowanych w korespondencji stanowisk stron, braku określenia podstawy prawnej żądania zapłaty wynikającej z wystawionych faktur, braku informacji o środkach odwoławczych i braku akceptacji przesłanych przez Prezydenta m. st. Warszawy faktur. W związku z powyższym, L. P. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że opracowania sporządzone w wykonaniu zawartych w trybie ustawy o zamówieniach publicznych umów, dotyczące wykonania prac geodezyjno–kartograficznych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków dla czterech dzielnic Warszawy, zostały przekazane stosownie do treści art. 12 pgik do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Od ilości działek i budynków określonych w opracowaniu, Prezydent m. st. Warszawy zażądał opłaty geodezyjnej powołując się na treść art. 40 ust. 3b pgik i rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne ... na podstawie wystawionych faktur. Skarżąca podniosła, że nie zawarto umowy w trybie § 16 i 17 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837). Skarżąca kwestionuje możliwość nałożenia na nią opłaty geodezyjnej twierdząc, że została ona w rzeczywistości naliczona od wykonanych prac a nie udostępnianych wyrysów i wypisów, które były nieaktualne. Data wystawienia poszczególnych faktur nie może, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, być traktowana jako zdarzenie, które jest źródłem naruszenia prawa. Błędne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który uznał, że wystawione faktury są przedmiotem skargi. Skarżąca kwestionuje istnienie obowiązku uiszczenia opłaty geodezyjnej w związku z tym, że naliczono ją według pozyskanych przez nią i przedstawionych w dostarczonym opracowaniu danych geodezyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Prezydent m. st. Warszawy wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie wskazano, że w związku z wykonywaniem powierzonych skarżącej w drodze umowy prac, miała ona obowiązek uzyskać informacje z zasobu geodezyjnego prowadzonego przez starostę, stosownie do art. 11, 12 i 40 ust. 3b pgik, a podstawę naliczenia opłat stanowiła Tabela III pkt 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne ... (Modernizacja ewidencji gruntów i budynków). W dotychczasowej współpracy pomiędzy stronami, opłaty te były uwzględniane przez skarżącą jako "koszty własne". Przytoczono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 27 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Bk 501/08, w którym Sąd uznał, że opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są należnościami publicznoprawnymi podlegającymi egzekucji administracyjnej. W piśmie procesowym z 29 marca 2010 r., L. P. kwestionowała stanowisko Prezydenta m. st. Warszawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ponieważ skargę kasacyjną złożono od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kończącego postępowanie w sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny może ją rozpoznać na posiedzeniu niejawnym Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie o zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 183 § Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ppsa, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo ocenił stan faktyczny i odrzucił skargę L. P. na czynności Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie obciążenia opłatami za czynności geodezyjne W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, L. P. wniosła o stwierdzenie, że Prezydent m. st. Warszawy nie jest upoważniony do obciążania uprawnionego geodety opłatami geodezyjnymi w związku z wykonywaniem przez niego na podstawie umowy cywilnoprawnej zadań publicznych, polegających na zakładaniu lub modernizacji ewidencji gruntów i budynków, stwierdzenie braku podstaw prawnych do naliczenia odsetek ustawowych za zwłokę w zapłacie opłaty za czynności geodezyjne i wstrzymanie prowadzonej egzekucji. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z 28 września 2009 r. (k. 81) sprecyzowano, że dotyczy "rozliczenia umów w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków (...) zawartych w 2005 i 2006 r. w związku z nieuzasadnionymi roszczeniami w zakresie opłat za udostępnienie danych (...)". Dalej wskazano, że to naruszenie prawa polega na "dalszym podtrzymywaniu stanowiska o zasadności wymierzenia opłat w związku ze zgłoszeniem prac geodezyjnych i kartograficznych dla potrzeb modernizacji ewidencji gruntów i budynków w związku z korzystaniem z danych ewidencyjnych dotyczących nieruchomości objętych umowami o założenie lub modernizację ewidencji zawartych w zasobie geodezyjnym (...)". W uzasadnieniu skarżąca powołuje się na spór z Prezydentem dotyczący zasadności pobierania opłat. W wyjaśnieniu z 11 stycznia 2010 r. (k. 106), doręczonym do Sądu w wykonaniu wezwania, Prezydent m. st. Warszawy wskazał, czemu nie zaprzecza skarżąca, daty do których wystawione faktury były najpóźniej doręczone L. P. W stosunku do części faktur skarżąca kwestionowała sposób ich wyliczenia, część natomiast zapłaciła. Uznać należy, że skoro skarżąca kwestionowała zasadność nałożonego na nią obowiązku uiszczenia opłaty geodezyjnej, sama czynność nałożenia tej opłaty stała się jej wiadoma po otrzymaniu wystawionych faktur. Skarżąca powzięła o nich wiadomość odpowiednio 20 sierpnia 2007 r., nie później niż 27 kwietnia 2007 r. (zgodnie z cytowanym pismem Prezydenta m. st. Warszawy z 11 stycznia 2010 r. ze względu na wysłanie przez skarżącą pisma w którym fakturę zwrócono) i 11 października 2007 r. (data pierwszej płatności części kolejnych faktur). Dlatego też przedmiotem zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie są, jak skarżąca zarzuca, wystawione faktury. Sąd pierwszej instancji uznał, że nałożenie opłaty było czynnością dotyczącą obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a faktury jedynie potwierdzeniem obowiązku wynikającego z przepisów prawa. To kwalifikuje nałożenie opłaty geodezyjnej jako czynności należącej do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Nie można było zakwalifikować nałożenia opłaty jako aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ppsa, ponieważ przepis ten obejmuje skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków niebędące aktami prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegać więc będą, stosownie do tego przepisu, między innymi uchwały i zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym zarówno wewnętrzne, jak i zewnętrzne, w tym zawierające regulaminy, wytyczne (dyrektywy) skierowane do podległych organów i innych jednostek, akty budżetowe, jak i akty o charakterze indywidualnym, np. likwidacja szkoły. Istotną cechą tych aktów, odróżniającą je od aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa jest to, że w następstwie ich wydania powstaje nowa sytuacja prawna (nałożenie obowiązku, nadanie uprawnienia, zniesienie istniejącego stosunku prawnego). Tymczasem akty i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa stwierdzają jedynie istnienie obowiązku lub uprawnienia, który wynika bezpośrednio z przepisu prawa. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Obowiązek uiszczenia stosownej opłaty wynika wprost z przepisu prawa, tj. z art. 40 ust. 3b pgik i Tabeli III pkt 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne ... Z powyższego wynika, że prawidłowo został zastosowany art. 52 § 3 ppsa, a czternastodniowy termin do wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczął bieg od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się o podjęciu czynności (wystawieniu faktury), czyli najwcześniej 20 sierpnia 2007 r., a najpóźniej 11 października 2007 r. Tym samym, termin ten upłynął na długo przed doręczeniem organowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa z 28 września 2009 r. (k. 81), a Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że ze względu na spóźnione wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skarga podlegała odrzuceniu. Także zarzuty naruszenia art. 135 i art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c ppsa nie mają usprawiedliwionych podstaw. Skoro skarga L. P. podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna, to Sąd I instancji nie mógł jej rozpoznać co do istoty sprawy. W związku z powyższym, stosownie do art. 182 § 1 w zw. z art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.