I SA/Bk 501/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie asesor WSA Jacek Pruszyński (spr.), sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta S. W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [....] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego ze względu na niedopuszczalność egzekucji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. z dnia [...].07.2008 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości, 3. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w B. na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta S. W. kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. postanowieniem z [...].07.2008 r. nr [...] na podstawie art. 29 § 2 w związku z art. 2, art. 3 i art. 4 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) zwrócił wierzycielowi tj. Prezydentowi Miasta S. W. tytuł wykonawczy nr [...] wystawiony na I. w S., ze względu na niedopuszczalność egzekucji administracyjnej. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że obowiązek uiszczenia opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne objęte tytułem wykonawczym nie wynika wprost z mocy prawa ani też z orzeczeń. Stwierdził, że należności z tytułu opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne zalicza się do należności wymienionych w art. 2 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Natomiast zgodnie z art. 3 § 1 tej ustawy, egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Zdaniem organu, odnośnie obowiązku wniesienia opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne nie zachodzi żaden ze wskazanych w tym przepisie przypadków, nie występują również przepisy, które poddawałyby te należności egzekucji administracyjnej. Organ egzekucyjny nadmienił również, że tytuł wykonawczy zawiera błędy formalne. Dyrektor Izby Skarbowej w B. po rozpoznaniu zażalenia złożonego przez wierzyciela postanowieniem z [...].09.2008 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ nie zgodził się z argumentacją zawartą w zażaleniu, że opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne objęte tytułem wykonawczym nr [...] powstały z mocy prawa. Zdaniem organu art. 11 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie reguluje, kto jest podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, lecz kto może wykonywać prace geodezyjne i kartograficzne. Ani Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani rozporządzenie wykonawcze nie wskazują wprost podmiotu, którego dotyczy obowiązek oraz terminu wykonania tego obowiązku. Fakt, że w przepisach powyższych określono sposób obliczenia należności za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz kiedy te należności są pobierane, nie oznacza jeszcze, że obowiązek wynika bezpośrednio z przepisu prawa. Aby uznać określony obowiązek za wynikający bezpośrednio z przepisu prawa, nie może on wynikać z faktury doręczonej dłużnikowi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Prezydent M. S. W. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie postanowień art. 2 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, 2. naruszenie art. 2 § 1 pkt 3 ww. ustawy poprzez uznanie, iż pobieranie opłat za korzystanie z zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie pozostaje we właściwości rzeczowej skarżącego wykonującego zadania z administracji rządowej, 3. naruszenie art. 3 § 1 pkt 3 ww. ustawy poprzez uznanie, iż obowiązek wniesienia opłaty geodezyjnej nie wynika bezpośrednio z mocy prawa, a z doręczonej dłużnikowi faktury. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. z [...].07.2008 r. Stwierdził, że zgodnie z art. 40 ust. 3b Prawa geodezyjnego i kartograficznego wykonywanie czynności związanych z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest odpłatne, oraz iż wpływy z pobieranych opłat wpłacane są na rzecz Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym (art. 41). Fundusz ten jest funduszem celowym, którego środki przeznaczone są na uzupełnienie środków budżetowych niezbędnych na finansowanie zadań związanych z aktualizacją i utrzymaniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wysokość opłat za czynności związane z prowadzeniem zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest uregulowana rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 19.02.2004 r. Obowiązek wnoszenia tych opłat spoczywa na podmiotach wymienionych w art. 11 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Pobieranie opłat pozostaje we właściwości rzeczowej organów administracji geodezyjnej, które wykonują zadania z zakresu administracji publicznej, a zatem tytuły wykonawcze wystawione przez te organy spełniają wymogi ustawowe art. 2 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem skarżącego obowiązek wnoszenia przedmiotowych opłat, jak też ich pobierania wynika z Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz z przepisów wykonawczych do tej ustawy. Błędne jest też stanowisko organów egzekucyjnych, iż podstawę wniesienia opłat w przedmiotowej sprawie stanowi nie przepis, lecz faktura. Zdaniem skarżącego należy przyjąć, że nie wykonanie przez dłużnika obowiązku określonego w art. 2 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. wniesienia opłaty na rzecz Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym podlega egzekucji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w B. wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W świetle przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy należności z tytułu opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne podlegają egzekucji administracyjnej. Na wstępie należy wskazać, że organ egzekucyjny, stosownie do art. 29 § 1 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) jest obowiązany do zbadania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Przedmiotem egzekucji administracyjnej są, co do zasady obowiązki o charakterze publicznoprawnym, czyli obowiązki wynikające ze stosunków adminstracyjnoprawnych, pozostające w zakresie rzeczowej właściwości organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu, analiza uregulowań prawnych dotyczących czynności geodezyjnych i kartograficznych i pobieranych z tego tytułu opłat, w szczególności ustawy z 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 19.02.2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 37, poz. 333) potwierdza publicznoprawny charakter przedmiotowych opłat. Zgodnie z art. 40 ust. 2 i 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny składa się z zasobu centralnego, zasobów wojewódzkich i zasobów powiatowych, stanowi własność Skarbu Państwa i jest gromadzony w ośrodkach dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Gromadzenie i prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, kontrola opracowań przyjmowanych do zasobu oraz udostępnianie tego zasobu zainteresowanym jednostkom oraz osobom prawnym i fizycznym należy do Głównego Geodety Kraju - w zakresie zasobu centralnego; marszałków województw - w zakresie zasobów wojewódzkich oraz starostów - w zakresie zasobów powiatowych. Należności objęte przedmiotowym tytułem wykonawczym pozostają w kompetencji miasta stołecznego Warszawy, jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 9 ustawy z 05.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 15.03.2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.). W ocenie Sądu, obowiązek uiszczenia opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne wynika wprost z przepisu prawa (art. 40 ust. 3b Prawa geodezyjnego i kartograficznego), w określonej przepisami wysokości (art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ww. ustawy i rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne). Opłaty te pobierane są w związku z wyraźnie wskazanymi czynnościami organów państwowych lub samorządowych i dokonywane są w interesie konkretnych podmiotów. Są one wprawdzie swoistą zapłatą za wykonanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego, ale jednocześnie mają charakter powszechny i ustalony jednostronnie przez państwo. W związku z tym, że opłaty te mają charakter publiczny i pobierane są w związku z konkretnym działaniem organów administracyjnych nie mogą być traktowane jako wynagrodzenie za usługę, a tym samym nie mogą być uznane za świadczenie cywilnoprawne. Trzeba podkreślić, że strony w tym przypadku nie mają swobody w kształtowaniu łączącego je stosunku prawnego, w szczególności, co do wysokości opłaty, terminu wykonania czynności i wyboru kontrahenta. Bez znaczenia pozostaje sposób dokumentowania tych opłat przez organ administracyjny. Podkreślenia wymaga, że opłaty te (w analizowanej sprawie) są przychodami funduszu powiatowego, który wchodzi w skład Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym (art. 41 ust. 1 i 3a Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Fundusz ten jest funduszem celowym, co potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21.02.2005 r., sygn. akt U 3/04 (OTK-A 2/16 z 2005 r.). Należy zatem podzielić stanowisko, że opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są należnościami publicznoprawnymi podlegającymi stosownie do art. 2 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, egzekucji administracyjnej. Zgodnie z tym przepisem egzekucji administracyjnej podlegają wpłaty na rzecz funduszy celowych utworzonych na podstawie odrębnych przepisów. Dla pobierania przedmiotowych należności nie jest wymagane wydanie żadnego aktu administracyjnego, jak wskazano powyżej, obowiązek ich uiszczenia na rzecz funduszu powiatowego wynika wprost z przepisu prawa w określonej przepisami wysokości (art. 3 § 1 ww. ustawy). Przedstawione stanowisko, opowiadające się za objęciem egzekucją administracyjną opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych – wyrok WSA w Opolu z 26.11.2008 r., I SA/Op 294/08, wyrok WSA we Wrocławiu z 03.09.2008 r., I SA/Wr 701/08, wyroki WSA we Wrocławiu z 27.02.2008 r., I SA/Wr 781 i 782/07, wyrok WSA w Poznaniu z 18.09.2008 r., I SA/Po 917/08 (dostępne w bazie internetowej CBOSA). Na publicznoprawny charakter tych należności wskazywał też Minister Finansów - pisma z 05.03.2002 r. nr LK-290/LM/BG/02 (LexPolonica nr 355773) oraz z 28.09.2001 r. nr LK-189C/LM/JB/01 (LexPolonica nr 371758). Mając na uwadze powyższe wywody organ egzekucyjny zwracając w niniejszej sprawie tytuł wykonawczy ze względu na niedopuszczalność egzekucji administracyjnej w zakresie dochodzonych należności za czynności geodezyjno-kartograficzne naruszył przepisy art. 29 § 2 w związku z art. 2 § 1 pkt 6 oraz art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co miało wpływ na wynik sprawy. Wobec ustalenia, iż obowiązek wskazany w tytule wykonawczym podlega egzekucji administracyjnej, rozpoznając ponownie sprawę organ egzekucyjny, mając na uwadze sygnalizowane w końcowej części uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nieprawidłowości winien ocenić, czy przedstawiony przez skarżącego tytuł wykonawczy spełnia wymogi formalne określone m.in. w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Okoliczności te nie stanowiły podstawy rozstrzygania przez organy obu instancji, w związku z tym nie mogą być poddane kontroli Sądu, który nie może zastępować organów poprzez czynienie ustaleń w tym zakresie. Wobec stwierdzonych naruszeń przepisów prawa, mając na uwadze żądanie skarżącego, orzeczono o uchyleniu postanowień organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia Sąd oparł o przepis art. 152 ww. ustawy, a o kosztach postępowania orzekł stosownie do treści art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 3 tejże ustawy oraz § 2 ust. 1 i 2, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).