I OSK 643/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Anna Lech (spr.), Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia WSA del. do NSA Małgorzata Masternak – Kubiak, Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy Śródmieście (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1127/09 w sprawie ze skargi J. T. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście (...) z dnia (...) marca 2009 r. nr (...) w przedmiocie rozpoznania wniosku o wynajęcie lokalu 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Zarządu Dzielnicy Śródmieście (...) na rzecz J. T. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1127/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność uchwały Zarządu Dzielnicy Śródmieście [...] z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wynajęcie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Zarząd Dzielnicy Śródmieście [...] uchwałą z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], w § 1 tej uchwały: w pkt 1 odmówił zakwalifikowania J. T. do wynajęcia zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., po zgonie dotychczasowego najemcy oraz umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu; w pkt 2 zobowiązał dyrektora Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] do podjęcia działań zmierzających do opróżnienia lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie. W § 2: w pkt 1 wykonanie uchwały powierzył Naczelnikowi Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] oraz Dyrektorowi Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...]; w pkt 2 nadzór nad wykonaniem uchwały powierzył Członkowi Zarządu Dzielnicy [...] sprawującemu zwierzchni nadzór nad Wydziałem Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...]. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, iż J. T. zamieszkiwała ze swoją babką, H. C. (najemcą przedmiotowego lokalu) od 2002 r. W ocenie organu wnioskodawczyni nie spełnia kryteriów określonych przepisem § 40 Uchwały Nr [...] z [...] grudnia 2004 r. do wynajęcia zajmowanego lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., gdyż łączna powierzchnia pokoi zajmowanego lokalu przypadająca na 1 osobę zamieszkującą wynosi 14,28 m ², czyli nie odpowiada strukturze gospodarstwa jednoosobowego. Nadto brak jest potwierdzenia wspólnego zamieszkiwania J. T. z najemcą lokalu przez okres 7 lat do dnia wejścia w życie uchwały, to jest do dnia 1 stycznia 2005 r. Organ stwierdził, że powyższy przepis nie ma zastosowania do zdarzeń mających miejsce po dniu 1 stycznia 2005 r., a niewątpliwie w tym konkretnym przypadku śmierć najemcy miała miejsce po tej dacie. Wskazano, że Sąd Rejonowy dla Warszawy Śródmieścia w Warszawie VI Wydział Cywilny wyrokiem z 29 sierpnia 2008 r. oddalił powództwo J. T. o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu omawianego lokalu. Pismem z 24 kwietnia 2009 r. J. T. wezwała Zarząd Dzielnicy [...] do usunięcia naruszenia prawa, to jest do uchylenia uchwały z [...] marca 2009 r. W odpowiedzi organ poinformował skarżącą, iż podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. J. T. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwalę Zarządu Dzielnicy [...], wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca podniosła, że lokal mieści się w granicach przewidzianych przez ustawodawcę dla gospodarstwa domowego jednoosobowego określonych w art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Skarżąca podała, że w spornym lokalu zamieszkała wraz ze zmarłą najemczynią od 1998 r., ale została tam zameldowana na stałe dopiero w roku 2002 r. Podniosła, że na powyższą okoliczność wskazała dowód ze środków E. C. i B. M. Dowodu tego jednak nie przeprowadzono, mimo iż art. 75 k.p.a. nakazuje dopuścić jako dowód wszystko co może wyjaśnić stan faktyczny sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując na brak interesu skarżącej w złożeniu skargi. Podał, że uwzględnienie skargi nie stworzy po stronie skarżącej prawa podmiotowego, ani nawet podstawy roszczenia o zawarcie umowy najmu. Powołał uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 2008 r. Sygn. III CZP 37/08 z której wynika, że uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie kodeksu cywilnego, nie stanowi podstawy roszczenia o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego osoby spełniającej kryteria przewidziane w tej uchwale. Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1127/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając nieważność uchwały Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], wskazał, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Sąd podał, że podstawą prawną podjętej uchwały Zarządu Dzielnicy [...] z [...] marca 2009 r. był między innymi przepis § 40 uchwały nr [...] Rady [...] z 2 grudnia 2004 r. zmieniony uchwałą z [...] maja 2005 r., nr [...]. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, stanowił, że osobom, które przez co najmniej 7 lat zamieszkiwały z najemcą i pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę lub nie wstąpiły w najem po śmierci najemcy, może zostać wynajęty zajmowany lokal, jeżeli do dnia wejścia w życie uchwały: 1) zamieszkiwały w lokalu za wiedzą zarządcy, a zajmowana łączna powierzchnia pokoi odpowiada strukturze rodziny; 2) właściciel nie uzyskał wyroku nakazującego opróżnienie lokalu; 3) nie zalegały z opłatami za korzystanie z lokalu i spełniają warunki określone w § 4 pkt 2 uchwały oraz nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części. Sąd stwierdził, że przepis wyodrębnia dwa odrębne stany faktyczne, które wzajemnie się wykluczają. Pierwszy dotyczy co najmniej 7 letniego zamieszkiwania z najemcą i pozostania w lokalu opuszczonym przez najemcę. Drugi zaś dotyczy osób, które po śmierci najemcy nie wstąpiły w stosunek najmu. Zdaniem Sądu o tym, że stany te wzajemnie się wykluczają stanowi wyraz "lub", znajdujący się między tymi odrębnymi przypadkami, a nie spójnik ,,i" bądź ,,oraz". W związku z tym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można stosować przesłanki co najmniej 7 letniego okresu zamieszkiwania z najemcą do przypadku drugiego, w którym mowa jest jedynie o osobach, które nie wstąpiły w najem po śmierci najemcy. Przy czym Sąd wskazał, że do tych dwóch odrębnych przypadków odnoszą się identyczne warunki związane z dniem wejścia w życie uchwały. Oznacza to, że warunki z tych punktów 1 – 3 muszą być spełnione łącznie przed wejściem w życie uchwały. Sąd podkreślił, że ani co najmniej 7 letni okres zamieszkiwania z najemcą i pozostawania w lokalu po opuszczeniu go przez najemcę, ani śmierć najemcy nie odnoszą się do daty wejścia w życie uchwały. Nie stanowią bowiem warunków, o jakich mowa w pkt 1- 3 tego przepisu, a są wyłącznie elementem stanów faktycznych. W ocenie Sądu, gdyby zamiarem uchwałodawcy było, aby osoba która nie wstąpiła w stosunek najmu po zmarłym najemcy zamieszkiwała co najmniej 7 lat w lokalu przed wejściem w życie uchwały, to warunek ten zawarłby w jednym z punktów 1-3 przepisu § 40 lub w kolejnym punkcie tego przepisu. Powyższe rozumowanie dotyczy także daty śmierci, która jak wyżej wskazano jest istotnym elementem stanu faktycznego z drugiego przypadku, a nie jest warunkiem, który musi być spełniony do dnia wejścia w życie uchwały. W związku z tym Sąd stwierdził, że organ błędnie zastosował § 40 uchwały, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd wskazał także, iż w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ nie wskazał, na podstawie jakich przepisów ustawowych przyjął kryteria powierzchni pokoi odpowiadających strukturze rodziny. Organ przyjął bowiem, iż łączna powierzchnia pokoi w lokalu zajmowanym przez skarżącą wynosi 14,28 m2, podczas gdy z decyzji o przydziale lokalu wynika, że łączna powierzchnia mieszkalna wynosi 13 m2. Tych rozbieżności, zdaniem Sądu, organ nie wyjaśnił. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Zarząd Dzielnicy [...] reprezentowany przez radcę prawnego J. M. – J., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest § 40 uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia 2 grudnia 2004 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przesłanki co najmniej 7 letniego okresu zamieszkiwania z najemcą nie można stosować do sytuacji, w której osoba nie wstępuje w stosunek najmu po śmierci najemcy, a także przyjęcie, przez Sąd, iż ani 7 letni okres zamieszkiwania z najemcą i pozostawania w lokalu po opuszczeniu go przez najemcę ani śmierć najemcy nie odnoszą się do daty wejścia w życie uchwały przez co organ bezzasadnie wydał zaskarżoną uchwałę na podstawie wskazanego wyżej § 40; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U .Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez przyjęcie, iż organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu uchwały rozbieżności w przyjętej łącznej powierzchni pokoi zajmowanych przez skarżącą i nie wskazania kryteriów jakie wziął pod uwagę przy określaniu powierzchni odpowiadającej strukturze rodziny przez co, przy orzekaniu Sąd w przedmiotowej sprawie bazował na błędnie ustalonym stanie faktycznym; 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia odnośnie istnienia interesu prawnego oraz oparcie rozstrzygnięcia na przekonaniu Sądu, że kwestia ta została przesądzona już w postępowaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ nie podzielił poglądu Sądu pierwszej instancji, że przepis § 40 uchwały reguluje dwa przypadki – stany faktyczne, z których jeden odnosi się do co najmniej 7 letniego okresu zamieszkiwania z najemcą i pozostawania w lokalu po opuszczeniu przez najemcę, zaś drugi do niewstąpienia w najem po śmierci najemcy. Organ nie zgodził się w tym zakresie z przyjętą przez Sąd wykładnią językową. Pierwszorzędne dla interpretacji tego przepisu powinna mieć – w jego ocenie – wykładnia celowościowa i systemowa, której to wykładni dokonał organ stosując wskazany przepis. Zdaniem organu wskazany przepis odnosi się do osób, które przez co najmniej 7 lat zamieszkiwały z najemcą i pozostawały w lokalu po opuszczeniu najemcy, jak również do osoby, która co najmniej 7 lat zamieszkiwały z najemcą i nie wstąpiła w stosunek najmu po śmierci najemcy. Ponadto wskazano, że skarżąca nie spełniała jednego z warunków, gdyż łączna powierzchnia pokoi zajmowanego przez nią lokalu nie odpowiadała strukturze gospodarstwa jednoosobowego. Zdaniem organu przepis § 40 przedmiotowej uchwały powinien być stosowany do zdarzeń mających miejsce przed dniem wejścia w życie uchwały, to jest przed dniem 1 stycznia 2005 r., gdyż przepis ten jest przepisem przejściowym. Dlatego też, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, wskazany przepis powinien być stosowany i interpretowany w połączeniu z innymi przepisami uchwały w szczególności zawartymi w rozdziale VII zatytułowanym "Zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostawały w lokalu opuszczonym prze najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy". Nie zgodzono się z argumentacją Sądu, że organ nie wyjaśnił rozbieżności w zakresie ustalenia łącznej powierzchni pokoi w lokalu zajmowanym przez skarżącą. Wskazano, że mimo, iż z decyzji o przydziale mieszkania wynika, że łączna powierzchnia pokoi miała 13 m2, to w kolejnych dokumentach - również składanych przez najemcę lokalu jak i skarżącą wskazywano jako łączną powierzchnię pokoi 14,28 m2. Organ podniósł, że w jego ocenie skarżąca nie posiadała interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Sąd zaś uznając istnienie takiego interesu, nie wskazał podstawy prawnej takiego stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego upoważniła radę gminy do uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, które powinny określać między innymi tryb rozpatrywania i załatwiania wniosku o najem lokali (art. 21). Zgodnie z ustawą, mieszkaniowy zasób gminy może obejmować lokale będące w zasobie gminy albo gminnych osób prawnych, służące do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, a także będące pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki (art. 2 ust. 1 pkt 4 i 10). W wykonaniu tego upoważnienia Rada [...] w dniu [...] grudnia 2004 r. podjęła uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 309, poz. 9577), zmienioną uchwalą [...] Rady m. st. Warszawy z dnia 19 maja 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 149, poz. 4636 z późń. zm.). Uchwała ta nie tylko została podjęta w wykonaniu ustawy i na podstawie przepisu ustawowego, ale zawiera normy generalne obowiązujące na obszarze działania organu, który je ustanowił, a nadto uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, a więc zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jako akt prawa miejscowego jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa i może być zaliczona także do prawa administracyjnego publicznego. Z uchwały tej wynika, że organy [...] W. oraz dzielnic [...] W. winny dążyć do racjonalnego wykorzystania mieszkaniowego zasobu w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach oraz zapewnienia lokali socjalnych i zamiennych. Z mieszkaniowego zasobu wynajmowane są lokale osobom, które są bezdomne lub pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, a także osobom zamieszkującym w pomieszczeniach nie nadających się na stały pobyt ludzi, a nadto osiągającym dochód nie przekraczający minimum dochodowego. W niniejszej sprawie Zarząd Dzielnicy [...] w uchwale z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], uznał, że J. T. nie spełnia warunków określonych w § 40 powołanej uchwały Rady [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. zmienionej uchwałą dnia [...] maja 2005 r., który to przepis stanowi, że osobom, które przez co najmniej 7 lat zamieszkiwały z najemcą i pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę lub nie wstąpiły w najem po śmierci najemcy, może zostać wynajęty zajmowany lokal jeżeli do dnia wejścia w życie uchwały: 1) zamieszkiwały w lokalu za wiedzą zarządcy, a zajmowana łączna powierzchnia pokoi odpowiada strukturze rodziny; 2) właściciel nie uzyskał wyroku nakazującego opróżnienie lokalu; 3) nie zalegały z opłatami za korzystanie z lokalu, i spełniają warunki określone w § 4 pkt 2 uchwały oraz nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, który stwierdził, że gdyby zamiarem uchwałodawcy było, aby osoba która nie wstąpiła w stosunek najmu po zmarłym najemcy zamieszkiwała co najmniej 7 lat w lokalu przed wejściem w życie uchwały, to warunek ten zawarłby w jednym z punktów 1-3 przepisu § 40 lub w kolejnym punkcie tego przepisu. To samo dotyczy także daty śmierci, która nie jest warunkiem, który musi być spełniony do dnia wejścia w życie uchwały. Uznać zatem należy, że ani co najmniej 7 letni okres zamieszkiwania z najemcą i pozostawania w lokalu po opuszczeniu go przez najemcę, ani śmierć najemcy nie odnoszą się do daty wejścia w życie uchwały. Rację ma więc Sąd pierwszej instancji, że nie stanowią warunków, o jakich mowa w pkt 1- 3 tego przepisu, a są wyłącznie elementem stanów faktycznych. W niniejszej sprawie, jak z jej akt wynika, J. T. w przedmiotowym lokalu zamieszkiwała przez okres 7 lat, nie ma wyroku nakazującego opróżnienie lokalu, nie zalega z opłatami za korzystanie z tego lokalu oraz nie ma tytułu prawnego do innego lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części. Zasadnie również Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ nie wskazał, na podstawie jakich przepisów przyjął kryteria powierzchni pokoi, które mają odpowiadać strukturze rodziny i nie wyjaśnił, na jakiej podstawie w uzasadnieniu do przedmiotowej uchwały przyjął, że łączna powierzchnia pokoi w lokalu zajmowanym przez J. T. wynosi 14,28 m2, podczas, gdy z decyzji o przydzieleniu lokalu mieszkalnego z dnia 9 lipca 1987 r. wynika, że powierzchnia ta wynosi 13 m2. Tych rozbieżności organ nie wyjaśnił, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Wobec powyższego zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.