VIII SA/Wa 663/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości Przedsiębiorstwa Budownictwa Przemysłowego "P." spółka akcyjna w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzji nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz Syndyka Masy Upadłości Przedsiębiorstwa Budownictwa Przemysłowego "P." spółka akcyjna w P. kwotę 1106 (jeden tysiąc sto sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2005r. Prezydent Miasta R. działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej Kpa, art. 83 ust. 1 i ust. 3 , art. 84 ust. 1 – 5, art. 85 ust. 1 – 4, art. 86 ust. 1 pkt 4 i pkt 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004r. Nr 92, poz. 880 ze zm.), zwana dalej ustawą o ochronie przyrody oraz § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew ((Dz. U. z 2004r. Nr 228, poz. 2306 ze zm.) i pkt 2 obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 28 października 2004r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na 2005 rok, po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lutego 2005r. złożonego przez Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego "[...]" Spółka Akcyjna w upadłości, z siedzibą [...] P., ul. S. [...], w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew rosnących na terenie nieruchomości położonej w R. przy ul. C. [...]: 1. zezwolił Przedsiębiorstwu Budownictwa Przemysłowego "[...]" Spółka akcyjna w upadłości, z siedzibą [...] P., ul. S. [...], na usunięcie z terenu działki o nr ewidencyjnym [...] położonej w R. przy ul. C. [...] drzew z gatunku: a) [...] w ilości [...] szt. o obwodzie pni [...] i [...] cm, b) [...] w ilości [...] szt., w tym [...] szt. dwupniowa, o obwodzie pni [...] oraz [...] i [...] cm; 2. za usunięcie drzew naliczył opłatę; 3. określił, iż za usunięcie drzew określonych w pkt 1a nie pobiera opłaty określonej w pkt 2 decyzji z uwagi na to, iż jedno z drzew obumiera, a drugie stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi; 4. określił, iż za usuniecie drzew określonych w pkt 1b naliczoną w pkt 2 decyzji opłatę, której wysokość łącznie wynosi [...] złotych należy wpłacić na konto Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w R. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość opłaty stała się ostateczna; 5. na podstawie art. 84 ustawy o ochronie przyrody odroczył termin uiszczenia opłaty na okres [...] lat od dnia wydania zezwolenia; 6. zezwolił na zastąpienie usuniętych drzew określonych w pkt 1 decyzji innymi drzewami na terenie działki, z której są usuwane (min. wysokość sadzonek drzew [...] m) w ilości [...] sztuk w terminie do dnia [...] września 2005r.; 7. ustalił, iż jeżeli posadzone w zamian drzewa zachowają żywotność po upływie [...] lat od dnia ich posadzenia albo nie zachowają żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tego tytułu podlega umorzeniu; 8. ustalił, iż w przypadku nie spełnienia warunków określonych pkt 6 i pkt 7, opłata za usunięcie drzew staje się wymagalna wraz z odsetkami liczonymi od [...] dnia po uzyskaniu przez decyzję ustalającą wysokość opłaty cech ostateczności. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. Prezydent Miasta R. działając na podstawie art. 104 Kpa i art. 87 ust. 3 – 5 ustawy o ochronie przyrody, w związku z pkt 5, 6 i 8 decyzji Prezydenta Miasta R. w dniu [...] marca 2005r., znak [...], orzekł: 1. o obowiązku wniesienia przez Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego "[...]" Spółka Akcyjna w upadłości, z siedzibą [...] P., ul. S. [...], opłaty w wysokości [...] złotych naliczonej w pkt 2 decyzji z dnia [...] marca 2005r., z tytułu usunięcia dwóch drzew z gatunku [...] z terenu nieruchomości położonej w R. przy ul. C. [...]; 2. określił, iż opłatę należy wpłacić na konto Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w R. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Podał, iż po wydaniu w dniu [...] marca 2005r. decyzji zezwalającej na usunięcie drzew przez Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego "[...]" Spółka Akcyjna w upadłości, podmiot ten w dniu [...] kwietnia 2005r. złożył oświadczenie o usunięciu drzew oraz wykonaniu nasadzeń w liczbie [...] sztuk. Przeprowadzone w dniu [...] maja 2005r. oględziny potwierdziły wykonanie nasadzeń [...] drzew z gatunku [...] i [...] drzew z gatunku [...]. Nasadzenia wykazywały oznaki żywotności. Przewidziany przepisem art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody 3 - letni termin od dnia posadzenia drzew upłynął w dniu [...] maja 2008r., stąd w dniu [...] października 2008r. organ przeprowadził ponowne oględziny nieruchomości. W ich wyniku ustalił, iż brak jest nasadzeń zastępczych wykonanych w 2005r. Stwierdził nadto, iż nieruchomość na której wykonano nasadzenia zastępcze została w lutym 2008r. przez Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego "[...]" Spółka Akcyjna w upadłości sprzedana innemu podmiotowi. C. O., który z ramienia skarżącego zajmował się nasadzeniami zeznał, iż w 2005r. po okresie letnim nasadzenia były w złym stanie zdrowotnym, w związku z czym syndyk zlecił posadzenie nowych drzew i ich pielęgnację. Wiosną 2007r. zmarł dotychczasowy syndyk przedsiębiorstwa, nowy syndyk pełniący tą funkcję od sierpnia 2007r. nie zajmował się sprawą nasadzeń zastępczych. W konkluzji organ stwierdził, iż zobowiązany przyjmując warunek wykonania nasadzeń zastępczych i ich pielęgnacji w okresie 3 lat od dnia nasadzenia, nie dołożył wszelkich starań do jego realizacji. Jednocześnie zbywając w lutym 2008r. nieruchomość na którym nasadzenia były dokonane, przedsiębiorstwo świadomie pozbawiło się możliwości spełnienia w/w warunku. Tym samym zasadnym jest zobowiązanie w/w podmiotu do uiszczenia odroczonej opłaty za usuniecie drzew. Decyzją z dnia [...] lipca 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania Syndyka Masy Upadłości Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego "[...]" Spółka Akcyjna, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przedstawił szczegółowo przebieg postępowania. Stwierdził, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że nasadzone w 2005r. na terenie nieruchomości przy ul. C. [...] w R. drzewa w ilości [...] sztuk nie zachowały żywotności. Stwierdzono brak wszystkich [...] sztuk nasadzeń zastępczych. Skoro wszystkie drzewa nie zachowały żywotności, nie można przyjąć wyjaśnień zobowiązanego, iż przyczynę powyższego stanowiły panujące w ostatnich latach susze oraz nie najlepsze podłoże. Okoliczność ta jest nieuzasadniona również z tego względu, iż na terenie województwa [...], na terenie którego znajduje się Gmina R. nie był ogłaszany w okresie objętym zobowiązaniem tj. w latach 2005 – 2008 stan klęski żywiołowej spowodowanej suszą. Kolegium powtórzyło argument organu pierwszoinstancyjnego, iż zbywając w lutym 2008r. nieruchomość na rzecz innego podmiotu zobowiązany świadomie pozbawił się możliwości spełnienia warunku wynikającego z decyzji z dnia [...] marca 2005r. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył Syndyk Masy Upadłości Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego "[...]" Spółka Akcyjna, wnioskując o uchylenie decyzji organu II instancji. Podniósł, iż skarżące przedsiębiorstwo od listopada 2003r. znajduje się w upadłości. Celem postępowania upadłościowego jest zbycie składników majątkowych upadłego przedsiębiorstwa i zaspokojenie w jak najwyższym stopniu wierzycieli. Działania w zakresie sprzedaży nieruchomości w R. podejmowane były od 2005r., brak zainteresowania ze strony inwestorów spowodował, iż sprzedaż nastąpiła dopiero w lutym 2008r. Tym samym użycie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji określenia, iż syndyk masy upadłości świadomie pozbawił się możliwości spełnienia w/w warunku zbywając nieruchomość należy uznać za bezpodstawne. Podał, iż skarżący dołożył wszelkich starań by dokonane nasadzenia znajdowały się w dobrej kondycji. Powyższe potwierdza zeznanie C. O. byłego pracownika skarżącego, który oświadczył, iż w chwili kiedy odchodził z pracy (a pracował do [...] lutego 2008r.) nasadzenia były w dobrym stanie. Zbycia nieruchomości dokonano w dniu [...] lutego 2008r., tj. w czasie kiedy w/w pracownik był odpowiedzialny za nasadzenia. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem jej nieważności. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 Kpa, a służącej ochronie takich wartości, jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa, które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Zaistnienie tych przesłanek musi być oczywiste i tę oczywistość właściwy organ ma obowiązek wykazać. Jedną z przesłanek obligujących do stwierdzenia nieważności decyzji jest określona w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa przesłanka orzekania w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (res iudicata). Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy ustalone zostanie, iż istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Zaistnienie komentowanej przesłanki wymaga ustalenia tożsamości sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. Natomiast sprawy są tożsame pod względem przedmiotowym, o ile tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko pomiędzy tymi samymi stronami (M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., s. 910). Powagi rzeczy osądzonej nie narusza wydanie decyzji merytorycznej w postępowaniu wznowieniowym lub w innym trybie nadzwyczajnym, gdyż takie rozstrzygnięcie musi zawierać w sobie orzeczenie o uchyleniu poprzedniej decyzji (J. Zimmermann, Ordynacja podatkowa..., s. 350). Postępowanie administracyjne wszczęte w celu wzruszenia decyzji ostatecznej dotyczy bowiem nowej sprawy administracyjnej w stosunku do tej, o której rozstrzygano w ostatecznej decyzji (J. Borkowski, Nieważność decyzji..., s. 109). Zgodnie z przepisem art. 83 ust. 1 zd. 1 ustawy o ochronie przyrody, usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. W myśl art. 84 ust. 1 powołanej ustawy posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. Opłaty nalicza i pobiera organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów (ust. 2). Organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów odracza, na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, termin uiszczenia opłaty za ich usunięcie, jeżeli zezwolenie przewiduje przesadzenie ich w inne miejsce lub zastąpienie innymi drzewami lub krzewami (ust. 4). Jeżeli przesadzone albo posadzone w zamian drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie 3 lat od dnia ich przesadzenia albo posadzenia lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu przez organ właściwy do naliczania i pobierania opłat (ust. 5). Taka regulacja oznacza, że po pierwsze usuwanie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, poza sytuacjami enumeratywnie wymienionymi w art. 83 ust. 6 w/w ustawy, wyłącznie za zezwoleniem właściwego organu, po drugie zaś, że regułą jest ponoszenie opłaty za usunięcie drzew lub krzewów na podstawie zezwolenia. W sytuacji jednak, gdy właściwy organ uzależni w decyzji zezwalającej, wydanie stosownego zezwolenia od przesadzenia drzew lub krzewów lub też zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, to z mocy art. 84 ust. 4 w/w ustawy odroczy termin uiszczenia opłaty, co w konsekwencji może doprowadzić do jej umorzenia, w przypadku zaistnienia sytuacji z art. 84 ust. 5, świadczących o zrekompensowaniu uszczerbku w środowisku, spowodowanego dokonaną wycinką. Konsekwencją prawną odroczenia terminu płatności opłat za usunięcie drzew lub krzewów jest, poza sytuacją określoną w art. 84 ust. 5a w/w ustawy, konieczność powrotu do sprawy po upływie terminu odroczenia. Przeprowadzone po upływie terminu odroczenia odrębne postępowanie w przedmiocie odroczonej opłaty za wycięcie drzew, które - w zależności od poczynionych ustaleń - kończy decyzja o umorzeniu lub odmowie umorzenia tejże opłaty. W toku postępowania organ administracji powinien ustalić, czy przesadzone lub zasadzone drzewa lub krzewy zachowały swoją żywotność. Jeżeli okoliczność ta zostanie potwierdzona, to organ administracji na podstawie art. 105 § 1 Kpa w związku z art. 84 ust. 5 powinien umorzyć ustalone opłaty za korzystanie ze środowiska jako bezprzedmiotowe. Natomiast w sytuacji gdy drzewa nie zachowały żywotności, po upływie 3 lat powinien ustalić, czy nie nastąpiło to z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości (tej, z której drzewa były usuwane). Ustawodawca nie określił, co należy rozumieć przez przyczyny niezależne od posiadacza nieruchomości. W piśmiennictwie przyjmuje się, że przyczyną taką jest siła wyższa, którą mogą być różnego rodzaju kataklizmy (W. Radecki, Komentarz do ustawy o ochronie przyrody. Suplement, J. Sommer (red.), Wrocław 2002, s. 83). W obecnym stanie prawnym za przyczynę taką należy uznać również suszę. W takim przypadku organ administracji powinien również umorzyć ustalone opłaty, gdyż niezachowanie żywotności przez drzewa lub krzewy nie było spowodowane przez posiadacza nieruchomości. Jeżeli natomiast drzewa lub krzewy nie zachowały swojej żywotności z przyczyn leżących po stronie posiadacza nieruchomości, organ administracji powinien wydać decyzję odmawiającą umorzenia należnych opłat, konsekwencją czego będzie obowiązek ich uiszczenia. W ocenie Sądu organ nie mógł ponownie orzekać o obowiązku wniesienia przez skarżącego opłaty w wysokości [...] zł z tytułu usunięcia drzew, ponieważ taki obowiązek został nałożony decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 2005 roku. W tamtej decyzji został tylko odroczony termin płatności opłaty. Co prawda w uzasadnieniu decyzji organ odnosi się do wykonania obowiązku utrzymania w żywotności drzew, których nasadzenia dokonał skarżący. Należy jednak zauważyć, iż wiążącym elementem decyzji jest jej rozstrzygnięcie. Według koncepcji decyzji jako aktu stosowania prawa, rozstrzygnięcie, to wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego. Rozstrzygnięcie o obowiązku wniesienia opłaty w zaskarżonej decyzji spowodowało, że organ po raz drugi orzekł o tym obowiązku, czym naruszył przepis art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Uznając, iż nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do umorzenia opłaty za usunięcie drzew organ winien wydać decyzję odmawiającą umorzenia tej opłaty. Mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, iż wydane przez organy obu instancji decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania i zaistniały przesłanki art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, co spowodowało, że koniecznym stało się ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. W tym stanie sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.