II OSK 67/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędzia del. WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1201/08 w sprawie ze skargi H.F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 1 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi H.F., uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2008 r., którą utrzymana została w mocy decyzja Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2007 r. odmawiająca stwierdzenia posiadania przez skarżącą obywatelstwa polskiego. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 9 czerwca 2005 r. H.F., z domu K.r, urodzona 29 listopada 1955 r. w B., jako córka I. L. K. i C. z domu F., zamieszkała w Izraelu, wystąpiła do Wojewody Mazowieckiego o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organy ustaliły, że rodzice wnioskodawczyni przed wybuchem II wojny światowej wyjechali do Argentyny, gdzie zawarli w 1954 r. związek małżeński. Wobec tego, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 19 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 25) warunkiem nabycia przez dziecko obywatelstwa polskiego było posiadanie przez przynajmniej jednego z rodziców obywatelstwa polskiego, jak też z uwagi na to, iż art. 11 pkt 1 ustawy z 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa polskiego (Dz. U. Nr 7, poz. 44), mający zastosowanie do rodziców wnioskodawczyni, przyjmował, że utrata obywatelstwa polskiego następowała w wyniku nabycia obywatelstwa obcego, decydujące znaczenie w sprawie miało według organów określenie, czy rodzice wnioskodawczyni byli obywatelami polskimi do dnia jej narodzin. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że zebrane w sprawie materiały dowodowe nie pozwalały na dokonanie takiego jednoznacznego ustalenia. W toku postępowania organy prowadzące postępowanie bezskutecznie zwracały się do wnioskodawczyni o przesłanie dokumentów uzyskanych z archiwów argentyńskich, potwierdzających posiadanie obywatelstwa polskiego przez jej rodziców. Zawarta w aktach sprawy kopia akt stanu cywilnego wnioskodawczyni nie mogła być dowodem przesądzającym pozytywne rozstrzygnięcie złożonego przez nią wniosku, albowiem z akt tych nie wynikało - jak twierdziła wnioskodawczyni - iż rodzice posiadali obywatelstwo polskie, a jedynie, iż oboje byli narodowości polskiej. Uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadnił naruszeniem przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał, że do akt administracyjnych sprawy wnioskodawczyni złożyła argentyńską książeczkę aktów stanu cywilnego rodziny K. – F., w której odnotowane zostało zawarcie związku małżeńskiego przez rodziców wnioskodawczyni, urodzenie się wnioskodawczyni oraz śmierć jej rodziców. Z tłumaczenia treści tego dokumentu z języka hiszpańskiego na język polski wynika, że rodzice wnioskodawczyni, zawierając w dniu 9 września 1954 r. związek małżeński, oświadczyli, iż są narodowości polskiej. W skardze na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2008 r. skarżąca jednocześnie trafnie podniosła, że słowo "nacionalidad" zostało nieprecyzyjnie przetłumaczone z języka hiszpańskiego na język polski. Wymieniony termin oznacza bowiem również "obywatelstwo" i jest w tym znaczeniu powszechnie używane w hiszpańskojęzycznych krajach Ameryki Południowej. Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w toku ponownych czynności dowodowych wyjaśnienia wymaga, czy rodzice skarżącej, zawierając w Argentynie związek małżeński, byli pytani o narodowość czy też o obywatelstwo. Organ winien tę kwestię wyjaśnić i na nowo ocenić pod tym kątem zebrany materiał dowodowy. Dopiero po przeprowadzeniu powyższych ustaleń organ będzie mógł wyciągnąć konsekwencje prawne z faktu nieprzedstawienia przez skarżącą dokumentów wydanych przez właściwe władze argentyńskie, stwierdzających między innymi, czy ojciec wnioskodawczyni nigdy nie nabył obywatelstwa argentyńskiego. Na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ wskazał, że niezrozumiała jest ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu. Zebrane w toku postępowania dokumenty nie potwierdziły faktu posiadania obywatelstwa polskiego przez ojca skarżącej w dacie jej urodzenia. Ponadto Sąd wadliwie pominął to, że jeżeli strona kwestionuje dokument, który sama przedłożyła do akt sprawy, to powinna z własnej inicjatywy przedłożyć nowe tłumaczenie dokumentu, a nie żądać od organu administracji aby ten go zakwestionował. Organ II instancji dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Wskazał też zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., z powodu jakich okoliczności nie dał wiary twierdzeniom skarżącej odnośnie do tego, że jej rodzice posiadali obywatelstwo polskie. Obowiązek poszukiwania dowodów, w świetle jednolitego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, ciąży nie tylko na organie administracji, ale obarcza także stronę, która w swym dobrze rozumianym interesie powinna wykazywać dbałość o przedstawianie środków dowodowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do rodzaju stawianego Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzutu (zarzut błędnej wykładni prawa materialnego) w pierwszym rzędzie należy przypomnieć, że wadliwa wykładnia przepisu prawa oznacza nieprawidłowe rozumienie treści normy prawnej w tym przepisie wyrażonej. Zarzut oparty na tej kategorii błędu, jak się powszechnie przyjmuje, zmierza z reguły do dowiedzenia, że sąd orzekający mylnie zidentyfikował sytuacje, z których wystąpieniem norma prawna wiąże swoje zastosowanie. W rozstrzyganym przypadku określonym okolicznościom prawnym, na które wskazuje w swojej skardze kasacyjnej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, nie zostało tymczasem nadane przedstawione wyżej znaczenie. Wnoszący skargę kasacyjną poprzez przytoczone argumenty starał się wykazać nie tyle, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił w sprawie znaczenie art. 6, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, które powinno zostać odrzucone jako niepoprawne, lecz że wyrażona przez Sąd w wyroku ocena o wadliwym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w sprawie stwierdzenia posiadania przez skarżącą obywatelstwa polskiego, w tym o przekroczeniu przez organ zasady swobodnej oceny dowodów, nie miała miejsca. Należy zauważyć, że w żadnym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie zawarł interpretacji odnoszącej się do zarzucanych przepisów ustawy o obywatelstwie polskim, która byłaby sprzeczna - w świetle podnoszonych w skardze kasacyjnej argumentów - ze sposobem rozumienia treści i znaczenia tejże regulacji przez skarżący organ. Po pierwsze, podobnie jak przyjął Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że do rozstrzygnięcia wniosku H.F. konieczne było ustalenie, czy wnioskodawczyni nabyła obywatelstwo polskie oraz czy następnie nie nastąpiły zdarzenia, które przerwały ciągłość posiadania przez nią obywatelstwa polskiego. W stanie prawnym wyznaczonym datą urodzin skarżącej kwestię obywatelstwa regulowała ustawa z dnia 19 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, która w art. 6 ust. 1 przyjmowała, że dziecko nabywało obywatelstwo polskie, gdy oboje rodzice byli obywatelami polskimi. Wobec tego, że wnioskodawczyni, składając wniosek o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego, oświadczyła, iż w chwili jej urodzin rodzice byli obywatelami polskimi, przesłanka ta, jako okoliczność rzutująca na kierunek rozstrzygnięcia, podlegała wykazaniu i udowodnieniu. Zastosowanie art. 6 cyt. ustawy - w przypadku ustalenia, że rodzice skarżącej posiadali obywatelstwo polskie - było bezsporne i nie budziło żadnych wątpliwości interpretacyjnych tak orzekających w sprawie organów, jak i Sądu I instancji. Po drugie, nie budzi zastrzeżeń, że prawidłowo uzupełniającemu rozważeniu podlegało w sprawie również zastosowanie przez organ administracji art. 8 w związku z art. 9 cyt. ustawy o obywatelstwie polskim, przyjmującego konstrukcję nabycia przez dziecko obywatelstwa polskiego, jeżeli jedno z jego rodziców posiadało obywatelstwo polskie (a także spełniało pozostałe kryteria wskazane w powołanym przepisie). Wymieniona w art. 9 przesłanka nabycia obywatelstwa polskiego ma charakter odrębny względem warunku nabycia obywatelstwa przewidzianego w art. 6 cyt. ustawy, niemniej konieczność uwzględnienia przez organ obowiązywania tejże regulacji prawnej wynikała z faktu, że wyjaśnienia złożone przez skarżącą w późniejszym toku postępowania administracyjnego wskazywały, iż jej sytuacja mogła w sposób bezpośredni być odnoszona do dyspozycji normy prawnej uzależniającej stwierdzenie obywatelstwa polskiego od faktu posiadania tego obywatelstwa alternatywnie przez ojca albo matkę osoby zainteresowanej. Przyjęty przez organ pogląd, że gdyby nawet jedno z rodziców skarżącej nie posiadało obywatelstwa polskiego przed jej urodzeniem (nigdy nie posiadało albo utraciło to obywatelstwo), to wystarczające - dla stwierdzenia obywatelstwa polskiego wnioskodawczyni - było wykazanie, że drugi z rodziców był obywatelem polskim, zostało słusznie zaaprobowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Jeżeli zatem w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw ku temu, by stwierdzić jakąkolwiek różnicę w sposobie rozumienia treści i znaczenia przepisów rozdziału 2 ustawy z 1951 r. o obywatelstwie polskim (Nabycie obywatelstwa polskiego), to zarzut skargi kasacyjnej polegający na naruszeniu przez Sąd wymienionych przepisów ustawy o obywatelstwie polskim nie mógł zostać oceniony inaczej jak tylko jako w całości nieuprawniony. Przyjęte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowisko wskazuje, że kwestią sporną pozostawała w rozstrzyganej sprawie sfera ustaleń faktycznych. Do sfery tej przynależy bowiem argumentacja skarżącego organu administracji, który w złożonej skardze kasacyjnej podjął próbę dowiedzenia, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym skorzystał ze wszystkich dostępnych środków dowodowych, dowody te przeprowadzone zostały w sposób prawidłowy, a także że okoliczności istotne dla sprawy, w świetle przyjętych ustaleń, mogły zostać uznane za udowodnione (art. 80 k.p.a.). Przywołana argumentacja oparta została na założeniu, że zebrane przez organ dowody nie pozwalały jednoznacznie uznać, że rodzice skarżącej w dniu jej narodzin posiadali obywatelstwo polskie. Kwestia ta rzutowała przy tym wprost na status obywatelstwa wnioskodawczyni, który miał podlegać, zgodnie ze złożonym przez nią wnioskiem, poświadczeniu (stwierdzeniu) - art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 ze zm.). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zakwestionował prawidłowość stanowiska Sądu I instancji odnośnie do niekompletności materiału dowodowego wymaganego do rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, niemniej nie można uznać, że przedstawione w tym zakresie zastrzeżenia organu były trafne. Nie można tym bardziej zgodzić się ze stanowiskiem wnoszącego skargę kasacyjną, że w analizowanej kwestii wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawna była niezrozumiała, a ponadto wyraźnie sprzeczna z ustaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Przypomnieć trzeba, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym wywołuje poważne wątpliwości. Na wątpliwości te wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2009 r. sygn. I OSK 1456/08). Z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, a więc to organ z urzędu ma obowiązek przeprowadzenia dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Oczywiście nie znaczy to, że strona zwolniona jest ze współdziałania w realizacji tego obowiązku. W pierwszym rzędzie strona może być zobowiązana do współudziału w obowiązku zebrania materiału dowodowego wtedy, gdy to konstrukcja przepisów materialnoprawnych wymusza udowodnienie przez nią określonych, najczęściej zgodnych z twierdzeniem tejże strony, faktów (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2008 r. sygn. II OSK 1793/07). Ponadto, gdy strona powołuje się na okoliczności, z których wynikają dla niej określone, pozytywne skutki prawne, dopuszczalne jest zobowiązanie jej do udowodnienia tych okoliczności, ale wyłącznie w sytuacji, gdy organ nie ma możliwości przeprowadzić niezbędnych czynności wyjaśniających we własnym zakresie (por. wyrok NSA z 13 października 2009 r. sygn. II OSK 1568/08). Nie można natomiast zgodzić się z wyrażonym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej generalnym poglądem, że w postępowaniu administracyjnym ma w pełni zastosowanie zasada, iż ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Na gruncie rozpoznawanej sprawie podniesiona, sporna kwestia ciężaru dowodu nie ma zresztą kluczowego znaczenia o tyle, że Sąd I instancji przychylił się w istocie do oceny organów orzekających w sprawie, iż dozwolone było wymaganie od skarżącej by wnioskodawczyni przedstawiła w toku postępowania te dokumenty, których uzyskanie wykraczało poza możliwości organu prowadzącego postępowanie (m.in. kopia dokumentu tożsamości ojca, zaświadczenie właściwych władz argentyńskich, że ojciec skarżącej nigdy nie nabył obywatelstwa argentyńskiego). Trudno jest zaprzeczyć poglądowi prezentowanemu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że uzyskanie dokumentów wskazujących na fakt posiadania przez rodziców skarżącej obywatelstwa argentyńskiego ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy obywatelstwa wnioskodawczyni. Nie można jednakże tracić z pola widzenia tego, że okoliczność powyższa ma charakter następczy względem kwestii sprowadzającej się do ustalenia, czy rodzice skarżącej, zanim nabyli obywatelstwo argentyńskie, posiadali obywatelstwo polskie. W sprawie o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego, wyjaśnienie od kiedy, na skutek jakich zdarzeń i na jakiej podstawie prawnej określona osoba przestała być polskim obywatelem musi być poprzedzone ustaleniem, że obywatelstwo takie osoba ta w ogóle posiadała. Nie da się bowiem bez jednoznacznego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia, że dana osoba była obywatelem polskim, dokonywać ustaleń co do przesłanek utraty obywatelstwa polskiego. Problem ten w rozstrzyganej sprawie nie został jednoznacznie rozważony, albowiem, z jednej strony, organy administracji milcząco przyjęły, że rodzice skarżącej nie byli nigdy obywatelami polskimi, z drugiej zaś strony, zobowiązały skarżącą do wykazania, poprzez przedłożenie zaświadczeń wydanych przez właściwe władze argentyńskie, faktu nabycia przez jej rodziców obywatelstwa argentyńskiego. Ta niekonsekwencja połączona zresztą została z niedochowaniem przez organ wymogu wyrażania w decyzji administracyjnej twierdzeń cechujących się odpowiednim (wysokim) stopniem jednoznaczności. Za właściwe trudno bowiem uznać poprzestanie w uzasadnieniu decyzji na wskazaniu, że organy administracji nie odnalazły dokumentów potwierdzających fakt nabycia i posiadania przez rodziców wnioskodawczyni obywatelstwa polskiego (przed ich wyjazdem do Argentyny). Można domniemywać, iż poprzez powyższe spostrzeżenie organ zamierzał wyrazić swój sąd o nieposiadaniu przez rodziców skarżących obywatelstwa polskiego przed ich wyjazdem z Polski, niemniej jednak stwierdzenie powyższe uzupełnione być powinno o niebudzącą wątpliwości, jednoznaczną konstatację dotyczącą nie tyle samego faktu, co skutków nieodnalezienia dokumentów wykazujących obywatelstwo rodziców strony skarżącej. Wymieniona okoliczność (nieodnalezienie dokumentacji określającej obywatelstwo polskie I.L.K. i C. z domu F.) nie powinna być zresztą uznawana za w pełni dowiedzioną, albowiem w uzasadnieniu decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zabrakło jakiegokolwiek wyjaśnienia odnośnie do tego, jakie znaczenie dowodowe dla sprawy ma odnaleziony odpis zupełny aktu urodzenia ojca skarżącej (I.L.K.), urodzonego w dniu 1 czerwca 1928 r. w B., wydany przez Urząd Stanu Cywilnego w B.. Rozważając natomiast prawidłowość przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że tłumaczenie z języka hiszpańskiego aktów stanu cywilnego mogło zawierać pomyłkę w zakresie prawidłowego znaczenia terminu "nacionalidad", nie można nie zauważyć, że kwestionowanie przez organ tejże oceny Sądu bazuje nie na wykazywaniu jej niejako "materialnej" wadliwości, co dowodzeniu, że jedynie z formalnego punktu widzenia Sąd nie powinien był tego zarzutu merytorycznie rozpatrzeć i uczynić podstawą wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję administracyjną, skoro przedłożone tłumaczenie przysięgłe dokumentu pochodziło nie od organu, ale od skarżącej. Z tak formułowanym poglądem nie można się jednakże zgodzić, albowiem pomija on fakt, że niezależnie od tego, czy określony środek dowodowy został w postępowaniu przeprowadzony na żądanie strony, czy z urzędu, za obowiązek dokonania prawidłowych, a więc prawdziwych ustaleń faktycznych, także w zakresie okoliczności, które dowiedzione miałyby zostać dowodem pochodzącym od strony, spoczywa na organie administracji. Organ nie może zatem ekskulpować się od zarzutu dokonania nieprawidłowych, czy też niedokładnych ustaleń faktycznych poprzez twierdzenie, że nie miał obowiązku dokonania krytycznej oceny określonego dowodu, skoro w trakcie toczącego się postępowania strona nie podważała w żaden sposób okoliczności z niego wynikających. W rozpoznawanej sprawie skarżąca na etapie postępowania administracyjnego niewątpliwie nie przytoczyła żadnych wątpliwości lub zastrzeżeń, które mogłyby świadczyć o nieprawidłowym tłumaczeniu fragmentu argentyńskich akt stanu cywilnego, niemniej w sytuacji wykazanej przez Sąd I instancji, a nie podważonej skargą kasacyjną, rozbieżności terminologicznej odnoszącej się do terminu "nacionalidad", ustalenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oparte na treści tychże akt nie mogły zostać uznane za poprawne. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając w oparciu o powyżej wskazane względy, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.