II SA/Gd 643/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 września 2009 r., nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza z dnia 5 sierpnia 2009 r., nr [...]. W dniu 20 lipca 2009 roku I. T. wniosła o przyznanie jej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka - córki P. T. Do wniosku załączyła akt zgonu ojca P. T. – P. M. z dnia 5 maja 2009 roku. Burmistrz - decyzją z dnia 5 sierpnia 2009 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 3 pkt 17a i art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), odmówił I. T. przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka - córki P. T. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji, wskazując na treść art. 11a ust. 1 oraz art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, stwierdził, że wnioskodawczyni od dnia 6 grudnia 2002 roku pozostaje w związku małżeńskim ze Z. T. , w związku z czym jej stan cywilny nie uprawnia jej do przyznania wnioskowanego dodatku, nie jest ona bowiem osobą samotnie wychowującą dziecko, a zatem nie spełnia podstawowej przesłanki do przyznania tego świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji I. T. wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 roku i stwierdziła, że pomimo tego, iż pozostaje w związku małżeńskim, dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka – P. T. jej się należy, ponieważ nie wychowuje tego dziecka z jego ojcem, który nie żyje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia 2 września 2009 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium przytoczyło treść art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych i stwierdziło, że aby można było mówić o samotnym wychowywaniu dziecka osoba ubiegająca się o świadczenie musi posiadać status w przepisie tym wymieniony, a więc być panną, wdową, osobą pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu lub osobą rozwiedzioną. W przedmiotowej sprawie odwołująca się nie spełnia warunku posiadania statusu w przepisie tym wymienionego, ponieważ jest mężatką. Organ wyjaśnił także, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 roku odnosił się tylko do niekonstytucyjności pozbawienia osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim zaliczki alimentacyjnej, a nie do niekonstytucyjności samego art. 3 pkt 17 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze na powyższą decyzję I. T. wniosła o przyznanie jej dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 października 2008 roku, sygn. akt II SA/Gd 526/08, w którym stwierdzono, że osobą samotnie wychowującą dziecko jest osoba, która wychowuje swoje dziecko bez drugiego z rodziców tego dziecka. Natomiast stan cywilny osoby ubiegającej się o to świadczenie pozostaje bez znaczenia dla jego przyznania. Skarżąca podkreśliła przy tym, że ojciec P. T. nie żyje, a obecny mąż skarżącej nie jest prawnym opiekunem jej córki i nie ma wobec niej żadnych zobowiązań alimentacyjnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło jej oddalenie. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Sąd administracyjny jest w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracyjnego. W swoim orzeczeniu sąd zawiera ocenę prawną kontrolowanego aktu oraz wytyczne co do stosowania prawa w danej sprawie indywidualnej lub też stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. Z tą chwilą rola sądu administracyjnego się kończy, a sprawa powraca do organów administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga natomiast sprawy administracyjnej in merito, jego zadaniem jest bowiem jedynie ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia wymaganej przez prawo podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji. Zadanie to sprowadza się do ustalenia, czy materiał procesowy zebrany w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymaganiom stawianym przez przepisy prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005 r., sygn. FSK 2282/04, Baza Orzeczeń LEX nr 173165; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2005 r., sygn. FSK 2161/04, Baza Orzeczeń LEX nr 173175; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. GSK 589/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 56). Rozpoznając skargę w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku mógł zatem jedynie ocenić prawne przesłanki wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wbrew oczekiwaniu skarżącej nie był natomiast uprawniony do rozstrzygnięcia merytorycznego jej wniosku o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza z dnia 5 sierpnia 2009 roku, którą odmówiono skarżącej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na córkę P. T., Sąd miał na uwadze, iż podstawę prawną kwestionowanych decyzji stanowiły przepisy art. 11a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 roku, nr 139, poz. 992 ze zm.). W art. 3 pkt 17a ww. ustawy zawarta została definicja osoby samotnie wychowującej dziecko. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o osobie samotnie wychowującej dziecko - oznacza to pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Z art. 11a ust. 1 tejże ustawy wynika zaś, że dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ: 1) drugi z rodziców dziecka nie żyje; 2) ojciec dziecka jest nieznany; 3) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone. Należy w tym miejscu wskazać, że Trybunał Konstytucyjny - wyrokiem z dnia 23 czerwca 2008 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt P 18/06, a opublikowanym w Dzienniku Ustaw z dnia 7 lipca 2008 roku, nr 119, pod poz. 770, orzekł, że art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732 ze zm. - dalej jako "ustawa o zaliczce alimentacyjnej") w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija prawo: a) osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim, b) osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka. Art. 18 Konstytucji stanowi, iż małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Z art. 32 ust. 1 wynika natomiast, iż wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 1 Konstytucji: "Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych." Przytoczony powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter wyroku zakresowego, w którym niezgodność z Konstytucją została stwierdzona w zakresie, w jakim badany przepis pomija określoną treść normatywną. Brak jest utrwalonego, jednolitego poglądu co do skutków orzeczenia stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu w zakresie, w jakim pomija on określone treści, a więc czy rodzi on skutki rozporządzające tj. rozszerzające zakres stosowania przepisu na sfery pominięte, czy jedynie skutki zobowiązujące tj. nakładające na ustawodawcę obowiązek wydania brakującej regulacji prawnej (por. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Monika Florczak – Wątor, Poznań 2006, str. 152-157). Jak słusznie wyjaśnił jednak Trybunał Konstytucyjny - orzekając o niekonstytucyjności art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w wyroku z dnia 23 października 2007 r., wydanym w sprawie o sygn. akt P 28/07 (cz. III pkt 6.1 uzasadnienia wyroku TK z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07, OTK-A 9/07/106): "Uznanie niekonstytucyjności kontrolowanego przepisu w zakresie oznaczonym w sentencji wynika z ram wyznaczonych przez pytanie sądu. Niepodobna jednak nie dostrzegać, że także inne sytuacje, w których znajduje zastosowanie zdekonstytucjonalizowany przepis, są dotknięte podobną właściwością. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego powoduje zatem nierówność w ramach populacji, wobec której znajduje zastosowanie przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. To jest przedmiotem sygnalizacji skierowanej do Sejmu RP, ponieważ ten organ jest władny przywrócić konstytucyjność całości normowania. Nie jest natomiast wykluczone - zważywszy na utratę domniemania konstytucyjności przez art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych na skutek wydania niniejszego orzeczenia, że sądy orzekając w sprawach innych zasiłków dokonają stosownej wykładni tego przepisu, wykorzystując art. 8 Konstytucji." Art. 8 Konstytucji RP stanowi, iż Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Wyrok Trybunału z dnia 23 czerwca 2008 roku, cytowany powyżej, spowodował utratę domniemania konstytucyjności art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim norma ta pomija prawo: a) osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim, b) osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, do zaliczki alimentacyjnej. Wyrok ten bezpośrednio odniósł zatem skutek jedynie w sprawach dotyczących zaliczek alimentacyjnych. Orzekając w sprawie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka Sąd również miał go jednak na uwadze, ponieważ zakwestionowana powyższym wyrokiem definicja osoby samotnie wychowującej dziecko użyta dla potrzeb ustawy o zaliczce alimentacyjnej, na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych winna zostać - w ocenie Sądu - tak samo zinterpretowana. Jak zasadnie wskazał bowiem Stanisław Nitecki w: "Zaliczka alimentacyjna – wybrane zagadnienia" (Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 4 z 2008 roku, str. 21 – 22): "nawet inne cele, jakie mają poszczególne akty prawne, nie dają podstaw do rozbieżnej interpretacji tego samego przepisu, tym bardziej gdy chodzi o przepis będący definicją ustawową określonego pojęcia prawnego wykorzystywanego przez oba akty normatywne (...). Zgodnie z art. 18 ustawy o zaliczce alimentacyjnej w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli nie są sprzeczne z tą ustawą, a także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wskazuje się w literaturze, przepisy odsyłające są ustanawiane w celu uniknięcia w tekstach prawnych dwukrotnego czy kilkukrotnego nawet powtarzania tych samych postanowień. Mają one przyczynić się do zmniejszenia rozmiarów wydawanych aktów prawnych. Odesłanie może być kierowane do jednego przepisu, ale także do całej ich grupy czy też nawet gałęzi prawa. Oznacza to, że odesłanie jest zabiegiem o charakterze technicznym i nie wpływa na treść przepisów prawa, które są nim objęte. Konsekwencją tego jest to, że przepis, do którego ustawodawca odsyła, winien być analogicznie interpretowany na gruncie ustawy macierzystej, jak i na gruncie ustawy, w której takie odesłanie występuje. (...) W świetle przedstawionych rozważań należy uznać, że pojęcia występujące na gruncie jednej ustawy (o świadczenia rodzinnych, bądź k.p.a.) mają być analogicznie interpretowane na gruncie drugiej ustawy (o zaliczce alimentacyjnej). Nie można zatem uznać za trafny pogląd sprowadzający się do tego, że np. pojęcie osoby samotnie wychowującej dziecko na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych będzie inaczej interpretowane niż na gruncie ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej". Zdaniem Sądu powyższy pogląd jest szczególnie trafny w sytuacji gdy używamy definicji osoby samotnie wychowującej dziecko zawartej w art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych przy konstruowaniu norm prawnych ustalających przesłanki uzyskania dwóch świadczeń – dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i zaliczki alimentacyjnej, które w założeniu miały stanowić pomoc dla tych samych osób tj. osób samotnie wychowujących dzieci, zastępując świadczenia z likwidowanego funduszu alimentacyjnego, co wynika z uzasadnień projektów ustaw te świadczenia wprowadzających. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (http://www.sejm.gov.pl lub http://www.senat.gov.pl - Sejm RP IV kadencji, nr druku: 1555), rodzina uprawniona do zasiłku rodzinnego może otrzymać jednorazowe lub okresowe jego zwiększenie, w formie dodatku do zasiłku rodzinnego, w związku z sytuacjami wymienionymi w art. 8, w tym w formie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka (ówczesny art. 12). Jak czytamy dalej "Proponowane zwiększenie zasiłku rodzinnego zastąpi dotychczasowe świadczenie alimentacyjne z funduszu alimentacyjnego. Oznacza to jednoczesną likwidację funduszu jako wyodrębnionego funduszu celowego i przekazanie jego aktywów na finansowanie świadczeń rodzinnych." Również ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, jak wynika z uzasadnienia jej projektu, określa zasady przyznawania zaliczek alimentacyjnych, które miały zrekompensować zlikwidowane świadczenia wypłacane na podstawie ustawy o funduszu alimentacyjnym (http://www.sejm.gov.pl lub http://www.senat.gov.pl - Sejm RP IV kadencji, nr druku: 3393). Podkreślić przy tym jeszcze raz należy, iż obie ww. ustawy posługują się tą samą definicją osoby samotnie wychowującej dziecko - zawartą w art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, do którego wprost odsyła art. 18 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze wyrok Trybunału z dnia 23 czerwca 2008 roku, zacytowane powyżej przepisy Konstytucji oraz treść art. 72 Konstytucji, który gwarantuje szczególną ochronę praw dzieci (Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka - art. 72 ust. 1. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych - art. 72 ust. 2), Sąd - dla potrzeb skonstruowania normy prawnej regulującej prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, posługując się wzorcami zawartymi w przytoczonych powyżej przepisach Konstytucji RP, dokonał zgodnej z Konstytucją wykładni definicji osoby samotnie wychowującej dziecko, zawartej w art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, i uznał, że osobą samotnie wychowującą dziecko jest każdy rodzic, który wychowuje swoje dziecko bez drugiego rodzica tego dziecka (tak też przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w prawomocnych wyrokach z dnia 29 października 2008 roku, wydanych w sprawach o sygn. akt II SA/Gd 597/08 oraz II SA/Gd 526/08, oba orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym Sąd uznał, iż organy obu instancji – odmawiając skarżącej prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka jedynie na tej podstawie, iż pozostaje ona w związku małżeńskim, naruszyły przepisy prawa materialnego tj. art. 11a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, albowiem dokonały niekonstytucyjnej wykładni art. 3 pkt 17a tejże ustawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kwestionowane przez skarżącą orzeczenia uchylił. Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji rozważy wniosek skarżącej z dnia 20 lipca 2009 roku, ustalając okoliczności niezbędne dla jego rozpatrzenia na podstawie przepisu art. 11a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do treści art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ będzie przy tym związany oceną prawną wyrażoną przez Sąd, a w szczególności dokonaną przez Sąd wykładnią przepisu art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych i w związku z tym uzna, że osoba samotnie wychowująca dziecko, jest to osoba, która wychowuje swoje dziecko bez drugiego z rodziców tego dziecka. Natomiast stan cywilny osoby ubiegającej się o to świadczenie pozostaje bez znaczenia dla jego przyznania.