I OSK 963/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia del. WSA Marzenna Linska – Wawrzon Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1622/09 w sprawie ze skargi G. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...]lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w części dotyczącej określenia mnożnika kwoty bazowej oraz uposażenia zasadniczego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1622/09 po rozpatrzeniu skargi G.B., uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...]lipca 2009 r. nr [...]i oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...]listopada 2008 r. Nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w części dotyczącej określenia mnożnika kwoty bazowej oraz uposażenia zasadniczego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...]lipca 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...]listopada 2008 r. nr [...], stwierdzającą nieważność rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]z dnia [...]marca 2008 r. nr [...], w części dotyczącej określenia mnożnika kwoty bazowej oraz uposażenia zasadniczego nadkom. G.B.. W uzasadnieniu organ wskazał, że rozkazem z dnia [...]marca 2009 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...]z dniem 14 marca 2008 r. zwolnił nadk. G.B. ze stanowiska specjalisty Wydziału Prewencji i z dniem 15 marca 2008 r. mianował na stanowisko eksperta Stanowiska Samodzielnego do Spraw Ochrony Praw Człowieka, w 9 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 2,00 kwoty bazowej, uposażeniem zasadniczym w wysokości 2 990 złotych i dodatkiem służbowym w kwocie 800 złotych miesięcznie. Do zwolnienia i mianowania funkcjonariusza doszło w warunkach uzasadniających stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a., albowiem w rozkazie personalnym z dnia [...]marca 2008 r. pominięto, że stanowiskiem samodzielnym nie jest stanowisko, którego nazwa zawiera człon "samodzielne", lecz takie, które zostało określone w § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z pózn. zm.), jako stanowisko samodzielne, któremu przysługuje dodatek funkcyjny III kategorii. Komendant Główny Policji stwierdził, iż stanowiska samodzielne zostały wymienione w tabeli stanowiącej załącznik nr 4 do powyższego rozporządzenia i w tabeli tej nie znajduje się stanowisko eksperta. Tym samym G.B. zajmując stanowisko eksperta (w 9 grupie uposażenia) winien mieć przyznany mnożnik kwoty bazowej 1,95, zamiast 2,00 kwoty bazowej, co wynika wprost z załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia. Stwierdzając nieważność w zakresie określenia mnożnika wynagrodzenia organ dodał, że stanowisko eksperta do Spraw Ochrony Praw Człowieka Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]nie spełnia kryteriów określonych w art. 104 ust. 2 ustawy o Policji oraz nie występuje w tabeli stanowiącej załącznik nr 4 do cyt. rozporządzenia, co oznacza, że nie jest stanowiskiem kierowniczym ani samodzielnym w rozumieniu powołanych unormowań. W konsekwencji Komendant Główny Policji uznał, że doszło do rażącego naruszenie prawa, bowiem G.B. nie spełniał warunków do pobierania uposażenia wynikającego z mnożnika kwoty bazowej przewidzianego dla stanowisk kierowniczych i samodzielnych, gdyż nie pełnił służby na takim stanowisku. Powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji G.B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. oraz art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 2001 o Policji (Dz. U. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.) oraz § 1 ust. 1a pkt 3 lit "b" i § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. W uzasadnieniu wskazał, że organ nieprawidłowo uznał, iż pojęcie stanowiska samodzielnego jest równoznaczne ze stanowiskiem, na którym przysługuje dodatek funkcyjny, określony w zał. nr 4 do powołanego wyżej rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę organ domagał się jej oddalenia, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1622/09, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej powoływanej jako Ppsa) uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...]listopada 2008 r. Nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zauważył przede wszystkim, iż organ swoje rozstrzygnięcie (o stwierdzeniu nieważności) oparł na wykładni załącznika nr 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z pózn. zm.). Podkreślił, że zaskarżone decyzje zostały również wydane w oparciu o ustawę z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. z 2007 r. Dz. U. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.). W ocenie Sądu zastosowane w sprawie rozporządzenie wykonawcze (które stało się podstawą stwierdzenia nieważności), wydane na podstawie delegacji ustawowej - art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 cyt. ustawy o Policji, jest aktem niższego rzędu, który nie może samodzielnie kreować praw i uprawnień funkcjonariuszy w oderwaniu od ustawy pragmatycznej. Stosownie do art. 104 ustawy o Policji, policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny. Zdaniem Sądu, z rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]z dnia [...]marca 2008 r. nr [...]nie wynika (albowiem osnowa rozkazu nie określa), na jakiej podstawie prawnej, wynikającej z ustawy, został skarżącemu przyznany dodatek służbowy w wysokości 800 zł. Czy był to dodatek w rozumieniu art. 104 ust. 2 ustawy o Policji z tytułu pełnienia obowiązków na stanowisku kierowniczym, czy też dodatek związany z pełnieniem funkcji na stanowisku samodzielnym. Sąd I instancji podkreślił, iż warunkiem wstępnym w postępowaniu nieważnościowym było wykazanie (czego organ nie uczynił), że zajmowane stanowisko nie jest stanowiskiem samodzielnym. Samo odwołanie się do załącznika nr 4 rozporządzenia wykonawczego przez proste zestawienie i stwierdzenie, że nie zostało ono w nim wymienione nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w zakresie zaklasyfikowania zajmowanego przez skarżącego stanowiska do stanowisk innych niż samodzielne i przyznania mu innego mnożnika. Samo odwoływanie się do załącznika do rozporządzenia wykonawczego jako podstawy uzasadniającej stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego z dnia [...]marca 2008 r., bez głębszej analizy i wykazania jakie stanowisko (samodzielne bądź nie) zajmuje w istocie skarżący jest niewystarczające w postępowaniu nadzwyczajnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dodał, że przymiotu samodzielności danego stanowiska nie można wywodzić z samej nazwy tego stanowiska, ale z jego immanentnych cech, zawartych w przepisach prawnoorganizacyjnych, określających to stanowisko w strukturze organów Policji, zakresu obowiązków i podległości służbowej związanych z tym stanowiskiem. Powyższe ustalenia, w ocenie Sądu, wskazują na poważne i niewyjaśnione w sposób wyczerpujący i dostateczny przez organ wątpliwości co do przypisania zajmowanemu przez skarżącego stanowisku eksperta przymiotu samodzielności. Wskazują także na różną możliwość interpretacyjną pojęcia "stanowisko samodzielne" w odniesieniu do stanowiska eksperta zajmowanego przez skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając orzeczenie w całości, oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Powyższemu wyrokowi Komendant Główny Policji zarzucił: 1) na podstawie art. 174 § 1 pkt 1 Ppsa naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię- tj. art. 104 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 43, poz. 277 ze zm.) w zw. z § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 151, poz. 1732 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż do stanowisk samodzielnych można zaliczyć także stanowisko eksperta, mimo, iż stanowisko to nie jest zaliczone do stanowisk samodzielnych uprawnionych do otrzymania dodatku funkcyjnego, o których mowa w załączniku Nr 4 do przedmiotowego rozporządzenia, 2) na podstawie art. 174 § 1 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, gdyż mogły mieć one istotny wpływ na jego wynik, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) ustawy w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż z powodu niejasności przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę rozkazu personalnego nie wystąpiło rażące naruszenie prawa; - art. 151 ustawy w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nie oddalenie skargi w sytuacji, w której organ po wszechstronnym wyjaśnieniu sprawy zasadnie przyjął, iż skarżący nie spełniał przesłanek do przyznania mu dodatku funkcyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji powinien wykazać, że stwierdzone naruszenia przepisów postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji administracyjnej mogły wpłynąć na wynik sprawy, przy czym nie wystarczy samo uznanie, że naruszenia takie mogły wpłynąć w jakikolwiek, bliżej nieokreślony sposób, na ów wynik - dla uchylenia zaskarżonej decyzji konieczne jest wykazanie, że stwierdzone naruszenia mogły wpłynąć na wynik sprawy w sposób istotny tj. prowadzący do wydania zasadniczo odmiennego rozstrzygnięcia. Możliwość wprowadzenia niewielkich, nie wpływających na istotę owego rozstrzygnięcia zmian podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji - w świetle dyspozycji przepisu 145 § 1 pkt 1 - nie daje. Komendant Główny Policji podkreślił, iż § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 151, poz. 1732 ze zm.) nie należy do kategorii przepisów prawnych, których treść jest niejasna przez co stwarza możliwość różnej jego interpretacji przy jego stosowaniu przez organy administracji publicznej. Istota problemu występującego w przedmiotowej sprawie sprowadza się bowiem do oceny tego, czy zajmowane przez skarżącego stanowisko eksperta było stanowiskiem samodzielnym zaliczanym do stanowisk uprawniających do otrzymania dodatku funkcyjnego. W ocenie organu, nie ulega wątpliwości, iż stanowisko służbowe eksperta nie jest wymienione pośród stanowisk służbowych policjantów (samodzielnych) uprawniających do dodatku funkcyjnego. Dodał, iż katalog stanowisk służbowych policjantów (samodzielnych) jest zamknięty, na co jednoznacznie wskazują zapisy z załącznika Nr 2 i Nr 4 do rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. W tym zakresie nie ma żadnej niejasności przepisów prawa. A zatem, po przeanalizowaniu wszystkich regulacji, w tym wewnętrzno - organizacyjnych, mających zastosowanie do określenia stanowiska służbowego skarżącego, jednoznacznie wynika, że stanowisko eksperta, skoro nie należy do grupy stanowisk służbowych uprawnionych do otrzymania dodatku funkcyjnego nie jest stanowiskiem samodzielnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm. ), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Z powyższego wynika, ze Sąd II instancji kontroluje zaskarżony wyrok tylko w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie wprawdzie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wymienionych w art. 174 Ppsa, to jednak z uwagi na to, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa powiązany został z art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa, Naczelny Sąd Administracyjny uznał iż wobec materialnego charakteru drugiego z w/wym. przepisów zarzuty skargi kasacyjnej w istocie sprowadzają się do kwestionowania przez Komendanta Głównego Policji dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa materialnego. Stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej jest uzasadnione. W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji ( Dz. U z 2007r. Nr. 43, poz. 277 ze zm. ) wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Stosownie do art. 104 ust. 2 ustawy policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny. Ustawa o Policji nie precyzuje wprawdzie, co należy rozumieć pod pojęciem "stanowisko samodzielne", ale - wydane na podstawie art. 101 ust. 2 tej ustawy - rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania oraz wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, ustalając w przepisie § 1 ust. 1 grupy zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów oraz odpowiadające im stawki uposażenia zasadniczego, określa jednocześnie w § 8 ust. 1 i 2 pkt 3, że policjantowi na czas pełnienia przez niego służby lub obowiązków na stanowisku służbowym samodzielnym, uprawniającym do dodatku funkcyjnego, przyznaje się ten dodatek w kategorii III. Z kolei w § 8 ust. 3 w/w rozporządzenia stwierdza się, że stanowisko służbowe policjanta uprawniające do dodatku funkcyjnego odpowiedniej kategorii określa tabela stanowiąca załącznik nr 4 do omawianego rozporządzenia. W tabeli tej – jak słusznie zauważa skarżący kasacyjnie – nie zostało wymienione stanowisko eksperta. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że stanowisko zajmowane przez G.B. nie było stanowiskiem uprawniającym do otrzymywania przez policjanta dodatku funkcyjnego. Zaznaczyć w tym miejscu też trzeba, że wprawdzie powyższy wniosek wynikał z analizy kilku przepisów prawa zamieszczonych w aktach prawnych różnej rangi ( w ustawie oraz rozporządzeniu), ale czytelność tej regulacji prawnej nie budzi żadnych wątpliwości. Ustalenie bowiem, który policjant jest uprawniony do otrzymywania dodatku funkcyjnego sprowadza się w istocie rzeczy do zbadania, czy w tabeli, stanowiącej załącznik nr 4 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad (...), zostało wymienione dane stanowisko. W tych warunkach niezasadnym było akcentowanie przez Sąd Wojewódzki braku definicji w ustawie o Policji pojęcia "stanowiska samodzielnego" jako przyczyny nieistnienia jasnego stanu prawnego Skoro bowiem § 8 ust. 3 cytowanego rozporządzenia wykonawczego expressis verbis stanowi, że stanowiska służbowe policjantów uprawniające do dodatku funkcyjnego odpowiedniej kategorii określa tabela stanowiąca załącznik nr 4 omawianego rozporządzenia, to nie ma żadnej wątpliwości, iż dodatek ten przysługuje jedynie tym policjantom, którzy zajmują stanowiska wymienione w tej tabeli. Niewłaściwe zastosowanie zaś przez organ Policji w/w wskazanych przepisów prawa i wydanie decyzji, która rażąco je naruszała, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uprawniało organ nadzoru do wydania decyzji stwierdzającej nieważność tego rodzaju decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę i uznając za zasadny zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.