III SA/Wr 629/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia NSA Sędzia WSA Józef Kremis (sprawozdawca), Marcin Miemiec, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi W. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej łącznego zobowiązania pieniężnego na [...] r. I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – powołując się na art. 228 § 1 pkt 2 w związku z art. 223 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm., zwanej dalej w skrócie "o.p.") – stwierdziło, że odwołanie W. C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. (Nr [...]) zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 223 § 2 pkt 1 o.p. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. C. – reprezentowany przez R. C. – wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie: • art. 228 § 1 pkt 2 o.p. przez niezasadne zastosowanie tego przepisu; • art. 136 w związku z art. 145 § 2 o.p. poprzez doręczenie decyzji z dnia 8 maja 2008 r. stronie, a nie pełnomocnikowi; • art. 169 o.p. przez niewezwanie pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braków złożonego wniosku o wznowienie postępowania przez doręczenie pełnomocnictwa skarżącego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Kolegium niezasadnie uznało, że w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania pełnomocnik skarżącego lub skarżący mieli obowiązek złożenia nowego pełnomocnictwa, ponieważ – zdaniem strony – sprawa dotycząca wznowienia postępowania nie jest nową sprawą i jako taka nie wymaga nowego pełnomocnictwa. Bez znaczenia – zdaniem skarżącego – pozostaje również fakt podpisania wniosku o wznowienie postępowania bezpośrednio przez skarżącego, a nie przez pełnomocnika. Z samej treści wniosku wynika bowiem udzielenie pełnomocnictwa, a ustanowienie pełnomocnictwa nie oznacza niemożliwości osobistego działania strony w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Organ wskazał, że w myśl art. 223 § 2 pkt 1 o.p., odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji stronie. Decyzja Kolegium została doręczona stronie w dniu [...] r. w trybie art. 149 o.p. Potwierdzenia odbioru dokonał dorosły domownik podatnika. W takiej sytuacji termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] r., odwołanie zaś zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu [...] r. przez pełnomocnika strony, a więc po upływie terminu do jego wniesienia. Kolegium podkreśliło, że strona wprawdzie ustanowiła pełnomocnika (taki wniosek organ wyprowadził z pisma przygotowawczego strony skarżącej z dnia [...] r.), lecz nastąpiło to już po doręczeniu jej decyzji. Tymczasem terminu do wniesienia odwołania rozpoczął bieg od dnia doręczenia stronie decyzji, nie zaś od późniejszego doręczenia pełnomocnikowi kopi decyzji w sprawie. Organ zauważył ponadto, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez stronę osobiście, a sam pełnomocnik swojego pełnomocnictwa nie przedstawił. W ocenie organu, bez znaczenia pozostaje fakt wskazania przez stronę we wniosku o wznowienie postępowania, że działa przez pełnomocnika, skoro wniosek ten został podpisany osobiście przez stronę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienie według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Według art. 223 § 2 pkt 1 o.p., odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Stosownie zaś do dyspozycji art. 228 § 1 pkt 2 o.p., organ odwoławczy stwierdza w formie postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to jest ostateczne. Warunkiem skuteczności czynności procesowej, jaką w niniejszej sprawie stanowi wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowemu terminowi powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji organu pierwszej instancji. Jeżeli do organu drugiej instancji wpływa odwołanie, organ ten zobowiązany jest w pierwszej kolejności, w zakresie postępowania wstępnego, zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 o.p. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości, stosownie do zasady ogólnej wyrażonej w art. 128 o.p. (zob. B. Adamiak [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki: Ordynacja podatkowa. Komentarz 2007, Wrocław 2007, s. 892 oraz powołane tam orzecznictwo). Konsekwencją wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozparzenie sprawy) po upływie terminu ustawowego, który nie został przywrócony, jest zakończenie przez organ odwoławczy postępowania odwoławczego w formie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania (art. 228 § 1 pkt 2 w związku z art. 223 § 2 pkt 1 o.p.). W rozpoznawanej sprawie ani pełnomocnik skarżącego, ani sam skarżący nie wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż organ co najmniej przedwcześnie przyjął, że skarżący – składając wniosek o wznowienie postępowania – nie udzielił pełnomocnictwa swojemu [...] R. C. Według art. 137 § 2 o.p., pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone ustnie do protokołu. W przypadku pisemnego pełnomocnictwa, art. 137 § 3 zdanie pierwsze o.p. stanowi, że pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Kategoryczne brzmienie tego unormowania nie pozostawia wątpliwości, że pełnomocnik – chcąc występować w postępowaniu w takim właśnie charakterze – jest zobowiązany do przedłożenia do akt konkretnej sprawy dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczającego jego zakres. Ordynacja podatkowa nie definiuje pojęcia pełnomocnictwa, w tym więc zakresie – poprzez art. 137 § 4 o.p. – należy odwołać się do regulacji prawa cywilnego, które charakteryzują pełnomocnictwo jako jednostronną czynność prawna o charakterze upoważniającym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 2001 r. IV CKN 354/2000, LexPolonica, Nr 384663). Oznacza to, że udzielenie pełnomocnictwa stanowi dla pełnomocnika jedynie źródło kompetencji do działania w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy, w zakresie wyznaczonym treścią pełnomocnictwa. Pełnomocnik nie ma natomiast obowiązku działania w zastępstwie za osobę trzecią. Obowiązek taki może jednak wypływać z dodatkowego stosunku prawnego łączącego mocodawcę z umocowanym, np. umowy zlecenia, z tym że – z punktu widzenia przepisów postępowania podatkowego i wypływających z nich dla pełnomocnika obowiązków i uprawnień procesowych – okoliczność ta nie ma znaczenia. W toku postępowania organy nie mają bowiem obowiązku badania tego, czy stronę postępowania i jej pełnomocnika wiąże umowa o określonej treści, mająca wpływ na sposób działania pełnomocnika. Poczynione uwagi pozwalają twierdzić, że bez względu na zakres udzielonego pełnomocnictwa, to pełnomocnik decyduje o tym, czy będzie zastępował stronę w zakresie, w jakim został umocowany. Tym samym dopiero złożenie oryginału lub poświadczonej urzędowo kopii takiego dokumentu do akt sprawy powoduje obowiązek traktowania umocowanego jako pełnomocnika strony. Jeżeli strona chce, by jej interesy reprezentował pełnomocnik, powinna udzielić mu pełnomocnictwa. Aby organ dowiedział się o tej okoliczności, pełnomocnik musi zamanifestować wolę działania w imieniu reprezentowanego poprzez złożenie stosownego oświadczenia na piśmie do akt danej sprawy lub ustnie do protokołu. Momentem, od którego pełnomocnik wstępuje do sprawy, jako reprezentant strony, jest złożenie do akt sprawy pełnomocnictwa lub jego odpisu (por. M. Szubiakowski, PP 2002, Nr 1, wyrok WSA w Opolu z dnia 11 kwietnia 2008 r., I SA/Op 24/08, wyrok NSA z dnia 26 lipca 2006 r., I GSK 2865/2005, LEX Nr 254927, i WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2004 r., I SA/Wr 1649/02, ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz.5; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., II FSK 128/08, LEX Nr 360005). Sąd podziela pogląd wyrażony we wskazanych orzeczeniach, że dopiero skuteczne ustanowienie pełnomocnictwa poprzez złożenie do akt prawidłowego dokumentu pełnomocnictwa, obliguje organ do dokonywania doręczeń według zasady określonej w art. 145 § 2 o.p. W rozpoznawane sprawie jest poza sporem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzyskało informację o fakcie udzielenia pełnomocnictwa R. C. już we wniosku o wznowienie postępowania, chociaż sam dokument pełnomocnictwa nie został do wniosku dołączony. W takiej sytuacji powinnością organu było wezwanie strony do przedłożenia organowi pełnomocnictwa lub potwierdzonej za zgodność z oryginałem jego kopii. Jednakże organ takich działań nie podjął, a tym samym nie ustalił, czy wolą skarżącego było samodzielne występowanie w sprawie, czy też reprezentowanie go przez pełnomocnika. Należy przy tym zwrócić uwagę na niekonsekwencję w postępowaniu organu, albowiem w stosunku do dwóch pism skarżącego, zawierających takie same informacje o udzieleniu pełnomocnictwa, zajął on odmienne stanowisko. Kolegium uznało mianowicie, że pismo skarżącego – wniosek o wznowienie postępowania – nie zawiera pełnomocnictwa dla R. C., natomiast już treść pismo skarżącego z dnia [...] r. stała się dla organu dostatecznym dowodem udzielenia takiego pełnomocnictwa. Zdaniem Sądu, organ – już po otrzymaniu pierwszego pisma, a więc wniosku o wznowienie postępowania, skoro miał wątpliwości co do tego, czy strona chce działać sama czy też przez pełnomocnika – powinien wezwać stronę do wyjaśnienia tej kwestii, a jeśli strona potwierdziłaby, że nie chce działać sama, to wówczas zobowiązany byłby wezwać do przedłożenia stosownego pełnomocnictwa. Jednocześnie, z uwagi na to, że skarżący dopatrywał się ciągłości postępowania i pełnomocnictwa, organ powinien był wyjaśnić skarżącemu, że postępowanie wznowieniowe jest odrębnym, nadzwyczajnym postępowaniem i jako takie wymaga udzielenia przez skarżącego nowego pełnomocnictwa, gdyż poprzednie umocowanie nie wywołuje skutków w nowym postępowaniu. Tymczasem korespondencja między skarżącym a organem nie wyjaśniła tej kwestii, a przyjęcie przez Kolegium, że dopiero w piśmie skarżącego z dnia [...] r. zostało zawarte pełnomocnictwo dla R. C., nie mogło mieć skutków dla biegu terminu. Organ trafnie zauważył, że postępowanie wznowieniowe nie jest kontynuacją poprzednio toczącego się postępowania. Sprawa rozpatrywana wskutek wniosku o wznowienie postępowania jest bowiem zupełnie nową sprawą, a w konsekwencji wymaga złożenia nowego pełnomocnictwa. Jednakże – jak już wcześniej powiedziano – to na organie ciążył obowiązek poinformowania strony o tym fakcie. Skoro wszczęte skargą W. C. postępowanie sądowe dało podstawy do postawienia organowi administracji publicznej zarzutu naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, należało – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. – orzec jak w punkcie I sentencji. Podstawę orzeczenia o kosztach stanowi art. 200 u.p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczególnych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.). Orzeczenie zawarte w punkcie III sentencji znajduje podstawę prawną w art. 152 u.p.p.s.a.