III SA/Wr 630/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Sędzia WSA Józef Kremis, Marcin Miemiec, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi W C na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej łącznego zobowiązania pieniężnego na [...] r. I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W na rzecz skarżącego [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 228 § 1 pkt 2 w związku z art. 223 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8 poz. 60 ze zm., zwanej dalej "Ord. pod.") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W stwierdziło, że odwołanie W C z dnia [...] r. od decyzji z dnia [...] r. wniesione zostało z uchybieniem terminowi do jego wniesienia. W C reprezentowany przez R C wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe orzeczenie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: • naruszenie art. 228 § 1 pkt a Ord. pod. przez niezasadne zastosowanie tego przepisu, • naruszenie art. 136 Ord. pod. w zw. z art. 145 § 2 Ord. pod. poprzez doręczenie decyzji z dnia [...] r. stronie, a nie pełnomocnikowi, • naruszenie art. 169 Ord. pod. przez brak wezwania pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braków złożonego wniosku o wznowienie postępowania przez doręczenie pełnomocnictwa skarżącego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że SKO niezasadnie uznało, iż w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania pełnomocnik skarżącego lub skarżący mieli obowiązek złożenia nowego pełnomocnictwa, ponieważ – zdaniem skarżącego – sprawa dotycząca wznowienia postępowania nie jest nową sprawą i jako taka nie wymaga nowego pełnomocnictwa. Bez znaczenia również pozostaje – zdaniem skarżącego – fakt podpisania wniosku o wznowienie postępowania bezpośrednio przez skarżącego, a nie przez pełnomocnika. Z samej treści wniosku, według skarżącego, wynika udzielenie pełnomocnictwa, a jego udzielenie nie oznacza jednak braku osobistej możliwości działania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Organ wskazał, iż w myśl art. 223 § 2 pkt 1 Ordynacji podatkowej odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji stronie. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego doręczona została stronie w dniu [...] r. w trybie art. 149 Ord. pod. Pokwitowania odbioru dokonał dorosły domownik podatnika. W związku z tym termin do wniesienia odwołania upłynął dnia [...] r. Odwołanie zostało wniesione w dniu [...] r. przez pełnomocnika strony w urzędzie pocztowym, a więc po upływie terminu do jego wniesienia. Organ podkreślił, że strona ustanowiła pełnomocnika, jednakże już po doręczeniu jej decyzji, tj. dnia [...] r., (pismo przygotowawcze skarżącego zostało potraktowane przez organ jako pełnomocnictwo), a zatem bieg terminu do wniesienia odwołania biegł od dnia doręczenia stronie decyzji, a nie późniejszego doręczenia pełnomocnikowi kopi decyzji w sprawie. Organ ponadto podkreślił, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony osobiście przez stronę, a sam pełnomocnik swojego pełnomocnictwa nie złożył. Dla organu bez znaczenia pozostaje fakt, że strona we wniosku o wznowienie postępowania wskazała, że działa przez pełnomocnika skoro wniosek podpisany został osobiście przez stronę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), w tym także na postanowienia samorządowych kolegiów odwoławczych. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Jeśli jednak sąd nie stwierdzi naruszenia prawa procesowego ani prawa materialnego, oddala skargę, kierując się dyspozycją art. 151 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że wojewódzkie sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie prowadzą postępowania dowodowego we własnym zakresie. Sąd wskazuje, że jest kompetentny jedynie do oceny legalności zaskarżonej decyzji. Nie może bowiem orzekać w sposób merytoryczny przyznając stronie określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Należy również podkreślić, że Sąd nie ocenia zaskarżonej decyzji z punku widzenia jej celowości czy słuszności. Przechodząc zatem do kwestii merytorycznej, jaką w rozpoznawanej sprawie jest zgodność z prawem postanowienia wydanego w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji SKO przypomnieć należy, iż zgodnie z 223 § 2 pkt 1 Ord.pod. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Stosownie do art. 228 § 1 pkt tej ustawy organ odwoławczy stwierdza w formie postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to jest ostateczne (§ 2 art. 228 Ord. pod.). Jak podkreśla się zarówno w piśmiennictwie jak i w judykaturze warunkiem skuteczności czynności prawnej, jaką w niniejszej sprawie jest wniesienie odwołania od decyzji I instancji, jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek w momencie gdy wpływa do niego odwołanie zbadać w pierwszej kolejności, w ramach postępowania wstępnego, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa na podstawie art. 247 § 1 pkt 3 Ord. pod. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości, stosownie do zasady ogólnej wyrażonej w art. 128 Op (por. B. Adamiak [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki: Ordynacja podatkowa. Komentarz 2007. Wrocław 2007, s. 892 oraz powołane tam orzecznictwo). Konsekwencją wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozparzenie sprawy) po upływie terminu ustawowego, który nie został przywrócony, jest zakończenie przez organ odwoławczy postępowania odwoławczego w formie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, wydanego w oparciu o art. 228 § 1 pkt 2 Ord. pod. w zw. z art. 223§ 2 pkt 1 Ord. pod. W przedmiotowej sprawie ani pełnomocnik skarżącego, ani też sam skarżący nie złożyli do organu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Nie ma to jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż organ w sposób co najmniej przedwczesny przyjął, że skarżący składając wniosek o wznowienie postępowania nie udzielił pełnomocnictwa swojemu bratu R C. Zgodnie z art. 137 § 2 Ord. pod. pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone ustnie do protokołu. W przypadku pisemnego pełnomocnictwa, art. 137 § 3 zd. 1 Ord. pod. stanowi, że pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Kategoryczne brzmienie zacytowanego fragmentu przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż pełnomocnik, chcąc występować w postępowaniu w takim charakterze, jest zobligowany do przedłożenia do akt konkretnej sprawy dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczającego jego zakres. Ordynacja podatkowa nie definiuje pojęcia pełnomocnictwa w tym więc zakresie, poprzez art. 137 § 4 Ordynacji podatkowej, odnieść należy się do zasad prawa cywilnego, na gruncie którego pełnomocnictwo jest określane jako jednostronna czynność prawna o charakterze upoważniającym (por. wyrok Sądu Najwyższego - Izby Cywilnej z dnia 8 maja 2001 r. IV CKN 354/2000, LexPolonica nr 384663). Oznacza to, iż udzielenie pełnomocnictwa stanowi dla pełnomocnika jedynie źródło kompetencji do działania w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy, w zakresie wyznaczonym treścią pełnomocnictwa. Pełnomocnik nie ma natomiast obowiązku działania w zastępstwie za osobę trzecią. Obowiązek taki może jednak wypływać z dodatkowego stosunku prawnego łączącego mocodawcę z umocowanym np. umowy zlecenia, z tym iż okoliczność ta z punktu widzenia przepisów postępowania podatkowego i wypływających z nich dla pełnomocnika obowiązków i uprawnień procesowych nie ma żadnego znaczenia. Organy w toku postępowania nie mają bowiem obowiązku badania tego, czy stronę postępowania i jej pełnomocnika wiąże umowa o określonej treści, mająca wpływ na sposób działania pełnomocnika. Powyższe uwagi mają tę doniosłość, że pozwalają na sformułowanie wniosku, iż bez względu na zakres udzielonego pełnomocnictwa, to pełnomocnik decyduje o tym, czy będzie zastępował stronę w zakresie, w jakim został umocowany. Tym samym dopiero złożenie oryginału lub poświadczonej urzędowo kopii takiego dokumentu do akt sprawy powoduje obowiązek traktowania umocowanego jako pełnomocnika Strony. Jeżeli strona chce, by jej interesy reprezentował pełnomocnik, winna udzielić mu pełnomocnictwa. Aby organ dowiedział się o tej okoliczności, pełnomocnik musi zamanifestować wolę działania w imieniu reprezentowanego poprzez złożenie stosownego oświadczenia na piśmie do akt danej sprawy lub ustnie do protokołu. Momentem, od którego pełnomocnik wstępuje do sprawy jako reprezentant strony, jest złożenie do akt sprawy pełnomocnictwa lub jego odpisu (por. M. Szubiakowski, PP 2002/1/50, wyrok WSA w Opolu z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Op 24/08, wyrok NSA z dnia 26 lipca 2006 r. sygn. akt I GSK 2865/2005 LEX nr 254927 i WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2004 r. sygn. akt I SA/Wr 1649/02 opubl. ONSAiWSA 2005/1/5; wyrok NSA z dnia 2008.04.11 sygn. II FSK 128/08, opubl. LEX nr 360005). Sąd podziela pogląd wyrażony w przytoczonych orzeczeniach, że dopiero skuteczne ustanowienie pełnomocnictwa poprzez złożenie do akt prawidłowego dokumentu pełnomocnictwa - obliguje organ do dokonywania doręczeń według zasady określonej w art. 145 § 2 Ord. pod. W niniejszej sprawie jest poza wszelkim sporem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzyskało informację o fakcie udzielenia pełnomocnictwa R C już we wniosku o wznowienie postępowania, pomimo iż sam dokument pełnomocnictwa nie został do wniosku dołączony. Powinnością organu zatem było wezwanie strony do przedłożenia organowi pełnomocnictwa lub potwierdzonej za zgodność z oryginałem jego kopii. Organ takich działań jednak nie podjął. De facto więc nie posiadał wiedzy, czy wolą skarżącego było samodzielne występowanie w sprawie czy też przez pełnomocnika. Zwrócić uwagę należy na niekonsekwencję działań organu, bowiem w stosunku do dwóch pism skarżącego, zawierających takie same informacje o udzieleniu pełnomocnictwa, zajął on odmienne stanowisko. SKO uznało mianowicie, że pismo skarżącego – wniosek o wznowienie postępowania – nie zawiera pełnomocnictwa dla R C, natomiast już pismo z dnia [...] r. było dla organu pełnomocnictwem. Zdaniem Sądu, organ już po otrzymaniu pierwszego pisma, a więc wniosku o wznowienie postępowania - skoro miał wątpliwości co do tego, czy strona chce działać sama czy też przez pełnomocnika - powinien wezwać stronę do udzielenia wyjaśnienia, a jeśli strona by potwierdziła, że nie chce działać sama, to wówczas wezwać do przedłożenia stosownego pełnomocnictwa. Jednocześnie, z uwagi na to, że skarżący dopatrywał się ciągłości postępowania i pełnomocnictwa, organ winien był wyjaśnić skarżącemu, że postępowanie wznowieniowe jest odrębnym postępowaniem i jako takie wymaga udzielenia przez niego nowego pełnomocnictwa, bowiem udzielone przez niego poprzednio nie wywołuje skutków w nowym postępowaniu. Korespondencja prowadzona pomiędzy skarżącym a organem nie wyjaśniła niczego w sprawie, a przyjęcie że dopiero w piśmie skarżącego z dnia [...] r. zawarte jest pełnomocnictwo dla R C nie mogło mieć skutków dla biegu terminu. Trafne jest stanowisko organu, że postępowanie wznowieniowe jest kontynuacją poprzednio toczącego się postępowania. Sprawa rozpatrywana w wyniku złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest zupełnie nową sprawą, a w konsekwencji wymaga złożenia nowego pełnomocnictwa. Jednakże – jak to już wcześniej powiedziano - to na organie ciążył obowiązek poinformowania o tym fakcie strony. Mając na uwadze powyższe, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.