II SA/Lu 653/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Magdalena Markowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Spółki A w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów z terenu nieruchomości oddala skargę Decyzją z dnia [...] Burmistrz nakazał "E. – H. T. E.’’ spółce z o.o. usunięcie z nieruchomości położonej przy ulicy C. 20 i F. 6 w R. F. złożonych tam odpadów niebezpiecznych w postaci szlamów z innych niż biologiczne oczyszczanie ścieków oznaczonych kodem 19 08 13. W uzasadnieniu podano, że w trakcie kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska Delegatura w C. stwierdzono, że spółka E. H. T. E. z siedzibą w C. M. na nieruchomościach przy ul. C. 20 i F. 6 w R. F. magazynuje przekazane jej przez Fabrykę E. Z. N. M. w L. szlamy o kodzie 19 08 13*, w ilości 737,8 Mg, na które nie posiada żadnych decyzji właściwych miejscowo organów ochrony środowiska zezwalających na wytwarzanie bądź gospodarowanie odpadami w tych obiektach. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (jedn. tekst Dz. U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251 ze zm.). "wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nie przeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania decyzji". W załączniku Nr 6 do wskazanej wyżej ustawy, składowanie odpadów wymieniono wśród dopuszczalnych form unieszkodliwiania odpadów, natomiast w art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy ustalono, że magazynowaniem odpadów jest ich czasowe przetrzymywanie lub gromadzenie przed transportem, odzyskiem lub unieszkodliwieniem. Wyznaczenie miejsca magazynowania odpadów dokonuje się natomiast w decyzjach o jakich mowa jest w art. 63 ust. 6 ustawy. Organ podkreślił, że wprawdzie spółka dysponuje decyzją Wojewody z dnia [...] zmienionej następnie decyzją Wojewody z dnia [...], decyzją Wojewody z dnia [...] oraz decyzją Wojewody z dnia [...], dotyczącą zezwolenia na odzysk odpadów z uwzględnieniem zbierania i transportu, to jednak decyzje te nie obejmują szlamów oznaczonych kodem 19 08 13*. Oznacza to, że spółka E. H. T. E. nie jest uprawniona do prowadzenia jakiejkolwiek działalności związanej z odzyskiem, unieszkodliwianiem, transportem i zbieraniem tego rodzaju odpadów. Zwrócono także uwagę, że jakkolwiek ze wspomnianych decyzji wynika, że odpady będą magazynowane na terenie do którego firma posiada tytuł prawny, nie oznacza to jednak, że decyzja ta uprawniała spółkę E. H. T. E. do magazynowania odpadów objętych decyzją na obszarze całego kraju. Według art. 26 ust 4 ustawy o odpadach właściwość miejscową organu ustala się według miejsca prowadzenia działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Właściwość ta rozciąga się na sytuację określoną w art. 31 ust.3 ustawy o odpadach (zbieranie odpadów). Tak więc, zdaniem organu, w zakresie odzysku i zbierania odpadów decyzja Wojewody dotyczy tylko i wyłącznie obszaru Województwa M., a jeśli czynności zbierania odpadów wykonywane są przez ten sam podmiot na terenie Powiatu Ch. to organem właściwym na podstawie art. 28 ust. 3 jest Starosta Ch., ponieważ Powiat Ch. nie znajduje się w obszarze właściwości miejscowej Wojewody M. Organ podkreślił ponadto, że w pkt. 4 decyzji z dnia [...] Wojewoda ustalił, że miejscem magazynowania odpadów przeznaczonych do odzysku przez spółkę jest teren Zakładu w C. M. 128, gmina C. Nie ma zatem powodów, aby uznać, że mogą być one magazynowane na terenie R. F., nawet, jak utrzymuje spółka, w celu ich "unieszkodliwienia i zastosowania do materiałów budowlanych". Według organu zastosowanie szlamów do materiałów budowlanych nie jest bowiem formą unieszkodliwiania, ponieważ wyczerpujący katalog sposobów unieszkodliwiania odpadów zawarty jest w załączniku Nr 6 do ustawy o odpadach, a taka forma nie jest w nim wymieniona. Poza tym spółka E. H. T. E. nie przedłożyła (mimo wezwania) jakiegokolwiek zezwolenia na unieszkodliwianie odpadów. W ocenie organu, nawet gdyby przyjąć, że jest to forma odzysku, należało te odpady zmagazynować na terenie Zakładu w C. M. (zgodnie z treścią p. 4 decyzji Wojewody, a ponadto wykazać się zezwoleniem właściwego organu na odzysk tego rodzaju odpadów. Burmistrz zauważył, że zgodnie z art. 26 ust. 5 i 7 ustawy o odpadach (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania powołanej przez stronę decyzji Wojewody) wobec organu wydającego zezwolenie na odzysk lub unieszkodliwianie oraz zbieranie odpadów ustanowiony został obowiązek zasięgania opinii wójta, burmistrza, prezydenta miasta właściwego dla miejsca prowadzenia takiej działalności, a także obowiązek przesyłania tym organom wydanych decyzji. Jeśli więc miejsce prowadzenia działalności nie zostało opisane co do położenia w przestrzeni nie jest wiadomo czyjej opinii zasięgać i komu przesyłać wydane decyzje. Stąd wniosek, że zasięganie opinii oraz dokonywanie opisu miejsca magazynowania odpadów, a także przesyłanie decyzji właściwemu wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta nie może się dokonywać inaczej, niż poprzez wskazanie jego położenia w przestrzeni, np. poprzez podanie oznaczenia według ewidencji gruntów lub adresu. Ustalenie miejsca magazynowania odpadów w decyzji ma charakter konstytutywny, a podstawą rozstrzygnięcia w tym przedmiocie jest przepis zawierający wykaz elementów decyzji zawarty np. w art. 27 ust. 2 czy też w art. 28 ust. 5 ustawy o odpadach. Skoro więc organ wydający zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku i zbierania odpadów wyznaczając miejsce magazynowania odpadów przeznaczonych do odzysku (w C. M.) nie określił również położenia w przestrzeni miejsca magazynowania zbieranych odpadów przeznaczonych do unieszkodliwiania, należy uznać, że takie miejsce nie zostało wyznaczone. Ponieważ nieruchomość położona w R. F. przy ul. C. 20 i F. 6 nie została przeznaczona do składowania lub magazynowania odpadów w postaci szlamów oznaczonych kodem 19 08 13, zdaniem organu należało w oparciu o treść art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach nakazać ich usunięcie. Po rozpoznaniu odwołania spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko zaskarżonej decyzji, iż decyzja Wojewody z dnia [...] oraz kolejne, je zmieniające, nie obejmują odpadów niebezpiecznych w postaci szlamów objętych kodem 19 08 13, które spółka odebrała od Fabryki E. Z. "N. – M. ‘’ w L. Stąd też działalność spółki polegająca na składowaniu, czy też, jak twierdzi spółka, magazynowaniu odpadów niebezpiecznych prowadzona jest bez pozwolenia. Zgodnie z art. 17 ustawy o odpadach wytwórca odpadów jest zobowiązany do uzyskania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, jeśli wytwarza odpady niebezpieczne w ilości powyżej 0,1 Mg rocznie. Przez wytwórcę odpadów według art. 4 wspomnianej ustawy należy natomiast rozumieć każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów oraz każdego, kto przeprowadza wstępne przetwarzanie, mieszanie lub inne działanie powodujące zmianę charakteru lub skład tych odpadów ; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i naprawy jest podmiot, który świadczy usługę chyba, że umowa o świadczenie usług stanowi inaczej. Organ odwoławczy uznał, że wspomniane decyzje Wojewody z dnia [...] i z dnia [...] nie wyznaczają miejsca składowania odpadów na nieruchomości położonej przy ulicy C. 20 w R. F., jak dowodziła spółka. Ponieważ składowanie wspomnianych odpadów jest w ocenie Kolegium nielegalne, nakazanie ich usunięcia jest uzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "E. H. T. E." spółka z o.o zarzuciła decyzji Kolegium rażące naruszenie prawa, wykorzystywanie przez Burmistrza Miasta stanowiska służbowego do prywatnych celów i niezasadne blokowanie wydawania decyzji gospodarczych, działanie na szkodę rozwoju regionalnego i ochrony środowiska w korelacji z dyrektywami Unii Europejskiej oraz nieznajomość przepisów ustawy o odpadach. W uzasadnieniu skargi spółka wyjaśniła, że szlamy o których stanowi zaskarżona decyzja, zostały zwiezione zgodnie z posiadanymi decyzjami od firmy "N. – M.’’ i zmagazynowane do czasu ich unieszkodliwienia. Szlamy te mają być wykorzystywane po unieszkodliwieniu jako wypełniacz do materiałów budowlanych. Obecnie zmagazynowane szlamy oczekują na uruchomienie linii technologicznej do produkcji materiałów budowlanych w celu ich wbudowania w masę betonową zgodnie z przeznaczeniem. Skarżąca podkreśliła, że Dyrektywa Unii Europejskiej określa rygorystycznie jakie odpady powinny być składowane i wskazuje, iż należy dążyć do jak najszerszego wykorzystywania odpadów w celu ich ponownego wykorzystania, a nie składowania. W skardze zauważono, że stosownie do art. 32 ustawy o odpadach posiadacz, który prowadzi łącznie działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów oraz zbierania, transportu, jest zwolniony z obowiązku uzyskiwania odrębnego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów. Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt. 3 wspomnianej ustawy przez magazynowanie odpadów rozumie się czasowe przetrzymywanie lub gromadzenie odpadów przed ich transportem, odzyskiem lub unieszkodliwieniem, natomiast zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt.16 ustawy, jeśli jest mowa o składowaniu odpadów, rozumie się przez to obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów. Skarżąca wskazała na istotną różnicę pomiędzy pojęciami składowania i magazynowania odpadów sprowadzająca się do tego, że magazynowanie odpadów co do zasady jest nieodpłatne, natomiast składowanie jest płatne. Przypomniała, że posiada stosowne zezwolenie na zbieranie i transport odpadów na terenie całego kraju wraz z określeniem miejsca prowadzenia działalności związanej ze zbieraniem , magazynowaniem i transportem odpadów. Posiada umowę dzierżawy do terenu w miejscowości R. F. przy ulicy C. 20 zawartą ze spółką "B. – E.’’, jest też właścicielem innej nieruchomości zakupionej od firmy "R.’’. Spełnia zatem określony w art.63 ust.6 pkt.6 ustawy warunek dotyczący miejsca i sposobu składowania odpadów. Nie miała zatem obowiązku wystąpienia o wydanie decyzji zezwalającej na magazynowanie odpadów. Jeśli zatem organ nakazał jej usunięcie odpadów, powinien najpierw ustalić, czy są one składowane czy magazynowane. Skarżąca podkreśliła, że odpady są przez nią tylko magazynowane oraz poddawane wstępnej obróbce dla ich przygotowania w celach logistycznych i transportowych. Działania podjęte przez Burmistrza skarżąca uznała za narażające jej dobre imię. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nie można przyznać racji skarżącej spółce, która wadliwości zaskarżonej decyzji upatruje w błędnej jej zdaniem interpretacji przez organy administracji publicznej pojęć magazynowanie i składowanie odpadów zamieszczonych w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (jedn. tekst Dz. U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251 ze zm.). Zwrócić należy uwagę, że zarówno organ I instancji jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze, w żadnym razie nie kwestionowały oceny skarżącej co do sposobu rozumienia tych pojęć, ale dowodziły, że nie miała ona w ogóle decyzji zezwalającej jej na magazynowanie czy składowanie odpadów w postaci szlamów pochodzących z innych niż biologiczne oczyszczanie ścieków oznaczonych symbolem 19 08 13. Na marginesie można jedynie dodać, że choć ustawa w art. 3 ust. 3 pkt. 3 definiuje pojęcie magazynowania odpadów jako czasowe przetrzymywanie lub gromadzenie odpadów przed ich transportem, odzyskiem lub unieszkodliwianiem, to nie zawiera wyjaśnienia samego pojęcia składowanie. Art. 3 ust. 2 pkt. 16 ustawy wyjaśnia bowiem jedynie pojęcie składowiska odpadów, a nie ich składowania, co zdaje się uszło uwadze skarżącej. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2008r. ( II OSK 1688/07 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) odpad nie musi być składowany w obiekcie budowlanym przeznaczonym do tego celu, ani też magazynowany tj. czasowo przetrzymywany lub gromadzony przed transportem, odzyskiem lub unieszkodliwieniem. Oznacza to, że może być składowany także poza składowiskiem odpadów. Takie składowanie jest niczym innym jak pozostawieniem odpadu w określonym miejscu niekoniecznie do tego przeznaczonym. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma zatem znaczenia, czy odpady są składowane, czy magazynowane, skoro art. 34 ust.1 ustawy nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie ich właśnie z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania. Wykładnia celowościowa tego przepisu nakazuje rozumieć ów nakaz jako nałożenie obowiązku usunięcia odpadu z każdego miejsca, które nie jest odpowiednie do tego, aby odpad w nim pozostawał. Takim miejscem jest to, nieprzeznaczone do jego składowania lub magazynowania. W świetle ustawy o odpadach oczywiste jest, że miejsca przeznaczone do magazynowania odpadów podlegają prawnemu wyznaczeniu w decyzjach o których stanowi art. 63 ust. 6 ustawy. W aktach sprawy znajduje się decyzja Wojewody z dnia [...] zmieniająca decyzję tego organu z dnia [...] w sprawie pozwolenia na wytwarzanie odpadów wydana na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o odpadach. Zastosowanie tego przepisu oznacza, że skarżąca została uznana za wytwórcę odpadów. Posiadanie takiej decyzji zwalniało skarżącą z konieczności ubiegania się o decyzję zezwalającą na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, unieszkodliwiania, zbierania i transportu odpadów, o czym wprost stanowi art. 31 ust. 1 ustawy. Jednak wniosków jakie z tego aktu usiłuje wywieść skarżąca nie sposób akceptować. W szczególności brak jest podstaw do aprobaty poglądu, jakoby użyte w decyzji sformułowanie, iż odpady będą magazynowane na terenie do którego firma posiada tytuł prawny oznacza możliwość magazynowania na jej podstawie odpadów w każdym miejscu na terenie kraju, do którego spółka ma tytuł prawny. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 31 ust. 3 ustawy o odpadach wytwórca odpadów o którym mowa w ust.1 we wniosku o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów lub decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi jest obowiązany uwzględnić odpowiednio wymagania przewidziane we wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, unieszkodliwiania, zbierania lub transportu odpadów, a właściwy organ wydając pozwolenie na wytwarzanie odpadów lub decyzję zatwierdzającą program gospodarki odpadami niebezpiecznymi uwzględnia odpowiednio wymagania przewidziane dla zezwolenia na prowadzenie działalność u w tym zakresie. ( ust.3 ). Z art. 24 ust.3 ustawy wynika, że właściwość miejscową organu udzielającego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania odpadów ustala się według miejsca wytwarzania odpadów. Skoro w tej decyzji określa się również miejsce, sposób i rodzaj magazynowanych odpadów ( art.18 ust.2 pkt.3 ) to uzasadnionym jest stanowisko, że również to wskazanie nie może przekraczać właściwości miejscowej organu. W powołanej decyzji Wojewody z dnia [...] wskazano, że miejscem magazynowania odpadów jest teren spółki położony w C. M. Ta też miejscowość została wskazana jako miejsce wytwarzania odpadów. Spółka nie przedstawiła natomiast żadnej decyzji o jakiej stanowi art. 63 ust.5 ustawy w której jako miejsce wytwarzania odpadów lub ich magazynowania wskazany został R. F. Zauważyć ponadto trzeba, że stosownie do art. 31 ust.4 ustawy, którego brzmienie było identyczne w dacie pierwotnej decyzji z 2004r. i jej zmiany w 2005r. jeśli miejsce prowadzenia odzysku, unieszkodliwiania lub zbierania odpadów, o którym mowa w ust.1 jest inne, niż miejsce wytwarzania odpadów, właściwy organ, wydając pozwolenie na wytwarzanie odpadów lub decyzję zatwierdzającą program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, zasięga opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia odzysku, unieszkodliwiania lub zbierania odpadów. Z akt sprawy nie wynika, aby taka opinia była zasięgana u Burmistrza R. F., co pozwala sądzić, że miejscem wytwarzania odpadów ich odzysku, zbierania i unieszkodliwiania była jedynie miejscowość C. M. Zwrócić ponadto należy uwagę, że wspomniana decyzja Wojewody zmieniona następnie kolejnymi decyzjami z dnia [...], z dnia [...] i z dnia [...] nie przewiduje w wykazie odpadów dopuszczonych do odzysku, zbierania i transportu w ciągu roku odpadów oznaczonych kodem 19 08 13, który według załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U Nr 112, poz. 1206) oznacza szlamy zawierające substancje niebezpieczne z innego niż biologiczne oczyszczania ścieków przemysłowych. Odpady te nie zostały wymienione także w załączniku do wspomnianej decyzji określającym rodzaje odpadów przeznaczonych do zbierania. Skarżąca nie miała zatem zezwolenia na zbieranie , odzysk i unieszkodliwianie tego rodzaju odpadów, a w konsekwencji nie była uprawniona także do ich składowania i magazynowania. Nie do zaakceptowania byłoby zatem takie stanowisko, według którego na podstawie wspomnianej decyzji Wojewody mogły być zbierane i magazynowane szlamy kwalifikowane jako odpady niebezpieczne. W konsekwencji podzielić należy zapatrywanie organów administracji, że wspomniane odpady są magazynowane lub składowane w miejscu do tego nie przeznaczonym, co uzasadnia nakazanie ich usunięcia. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.