II OSK 1082/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr. ) Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 823/09 w sprawie ze skargi B.S. i M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od B.S. i M.S. solidarnie na rzecz R.H. kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uchylił zaskarżoną przez B.S. i M.S. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Burmistrz Orzesza – na wniosek R.H. i P.P. – ustalił warunki zabudowy działki nr [...] położonej przy ul. [...] w O., dla inwestycji polegającej na rozbudowie zakładu wylęgu drobiu – poprzez dobudowę magazynów opakowań jaj, wiaty parkingowej i budynku biurowego. Skarżący – B.S. i M.S., współwłaściciele działki sąsiedniej nr [...] – zwrócili się o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z powodu naruszenia § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej powoływane jako "rozporządzenie"), § 2 pkt 3 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) w związku z art. 59 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a także art. 7, 11, 77, 107 § 3 k.p.a. W szczególności podnosili, że Burmistrz Orzesza przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie sporządził wymaganej prawem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, opierając się wyłącznie na dokumentacji dołączonej przez wnioskodawców, a ponadto w decyzji nie zawarto obligatoryjnych elementów (udział powierzchni biologicznie czynnej, wysokość projektowanej zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, określenie sposobu odprowadzania ścieków). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] października 2006 r. stwierdziło nieważność decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2004 r. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach – po rozpoznaniu wniosku inwestorów – decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. orzekło o uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] października 2006 r. stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Miasta Orzesza z dnia [...] czerwca 2004 r. i orzekło o wydaniu tej decyzji z naruszeniem prawa. Na skutek skargi skarżących, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 201/07 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2007 r. W ocenie Sądu, decyzja ta zapadła z naruszeniem art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Burmistrza Orzesza z dnia [...] czerwca 2004 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne z uwagi na uzyskanie przez inwestorów na jej podstawie pozwolenia na budowę i przystąpienia do realizacji inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. uchyliło decyzję własną z dnia [...] października 2006 r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Orzesze z dnia [...] czerwca 2004 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania i odwołał się do wyroku z dnia 29 października 2007 r. W wyroku tym – jak podkreślił organ – Sąd zalecił w pierwszym rzędzie wyjaśnienie czy przy ustalaniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji, wymagane było zachowanie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt ustawy, a to z uwagi na regulacje zawarte w art. 61 ust. 2 oraz art. 61 ust. 4 ustawy. Dalej organ wywiódł, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Jak wynika z dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ograniczył się do zbadania i wykazania, że sporna zabudowa spełnia warunki określone w art. 61 ust. 4 ustawy, a tym samym ustalenie dla niej warunków zabudowy nie wymagało spełnienia wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Kolegium wskazało na definicję zabudowy zagrodowej zawartą w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) i stwierdziło, że inwestycja objęta decyzją Burmistrza Miasta Orzesze z 2004 roku stanowiła "rozbudowę zakładu wylęgu drobiu w O.", a więc rozbudowę budynku inwentarskiego stanowiącego zgodnie z wyżej powołanym § 3 pkt 3 rozporządzenia element zabudowy zagrodowej. Zabudowa ta wchodzi w skład rodzinnego gospodarstwa rolnego, bowiem spełnia warunki art. 5 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2003 r. Nr 64, poz. 592 z zm.). Zgodnie z tymi przepisami za gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego uważa się gospodarstwo, w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 ha. Z kolei rolnikiem indywidualnym jest osoba fizyczna, będąca właścicielem lub dzierżawcą nieruchomości rolnej, prowadząca osobiście gospodarstwo rolne, zamieszkała w gminie, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład tego gospodarstwa oraz posiadająca kwalifikacje rolnicze przez które rozumie się także osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego (lub prace w gospodarstwie) przez okres co najmniej 5 lat. Ponieważ inwestorzy prowadzą działalność rolniczą w zakładzie wylęgu drobiu od ponad 5 lat i są jego współwłaścicielami, to spełniają warunek uznania ich za rolników indywidualnych. Warunek ten spełniali w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy z 2004 r., a ponieważ powierzchnia ich gospodarstwa nie przekracza 300 ha to stanowi ono rodzinne gospodarstwo rolne. Do zabudowy zagrodowej nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w Gminie Orzesze wynosi 2,51 ha, a powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestorów na terenie Orzesza 15,6287 ha. Tym samym zamierzona inwestycja mieści się w regulacjach art. 61 ust. 4 ustawy, co oznacza, że Burmistrz Miasta Orzesze ustalając warunki zabudowy kwestionowaną decyzją z 2004 r. nie miał obowiązku uwzględniania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a brak ustaleń wynikających z tego artykułu nie stanowi wady przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. i B.S. Wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji podkreślił związanie zarówno organu orzekającego, jak i Sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 29 października 2007 r. (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) Zdaniem Sądu I instancji, pomimo zastosowania przez organ orzekający wskazanego w wyroku z dnia 29 października 2007 roku art. 61 ust. 4 i § 3 ust. 3 rozporządzenia rozumianego w sposób określony w tym wyroku, kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a mianowicie art. 6 ust. 1 i 5 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia § 3 ust. 3 rozporządzenia, a następnie art. 61 ust. 4 ustawy. Artykuł 61 ust. 4 ustawy stanowi, że przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Z kolei stosownie do § 3 ust. 3 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. przez "zabudowę zagrodową" należy rozumieć budynki mieszkalne, gospodarcze i inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz o gospodarstwach leśnych. Rodzinne gospodarstwo rolne definiuje art. 5 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego stanowiąc, że jest to gospodarstwo prowadzone przez rolnika indywidualnego w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 ha. Warunki do uznania osoby fizycznej za rolnika indywidualnego zostały określone w art. 6 ust. 1 tej ustawy przy czym redakcja powyższego artykułu wskazuje na konieczność łącznego spełnienia wymagań tego przepisu dla uzyskania przymiotu rolnika indywidualnego. Za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną, będącą właścicielem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni użytków rolnych nieprzekraczającej 300 ha, prowadzącą osobiście gospodarstwo rolne, posiadającą kwalifikacje rolnicze, zamieszkałą w gminie, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład tego gospodarstwa. Zgodnie art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego osoba fizyczna posiada kwalifikacje rolnicze, jeżeli osobiście prowadziła gospodarstwo rolne lub pracowała w gospodarstwie rolnym przez okres co najmniej 5 lat. Sposób dokumentowania osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego, posiadania kwalifikacji rolniczych oraz zamieszkania został określony odpowiednio art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. W niniejszej sprawie organ orzekający uznał, że inwestorzy spełniają warunki do uznania ich za rolników indywidualnych, a wobec bezspornej powierzchni użytków rolnych (art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego) prowadzone przez nich gospodarstwo za gospodarstwo rodzinne. Sąd I instancji podzielił zarzuty skarżących, że powyższe ustalenie zostało dokonane z naruszeniem prawa. W aktach sprawy brak bowiem potwierdzeń o których mowa w art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 4. Nie powołano się także na takie potwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji wyjaśnił, że w świetle pisma R.H. z dnia 12 stycznia 2010 r., a także wskazanych w aktach administracyjnych i sądowych adresów uczestników postępowania, wydaje się, że żaden z nich nie zamieszkuje na terenie gminy Orzesze, na której znajduje się gospodarstwo hodowlane. W związku z powyższym – w ocenie składu orzekającego – ustalenie spełnienia wymagań przewidzianych dla rolnika indywidualnego nastąpiło z naruszeniem zasad postępowania dowodowego (potwierdzenia o których mowa w art. 7 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego), a następnie art. 6 ust. 1 tej ustawy. Oznacza to, że uczestnicy co najmniej przedwcześnie, o ile nie bezzasadnie, zostali uznani za prowadzących gospodarstwo rodzinne. Tym samym brak było podstaw do uznania, że projektowane zamierzenie inwestycyjne "rozbudowa zakładu wylęgu drobiu w Orzeszu–Gardawicach" stanowi element zabudowy zagrodowej w rozumieniu § 3 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., a więc też że jest zabudową zagrodową, o której mowa w art. 61 ust. 4 ustawy i to bez związku z kryteriami powierzchniowymi wskazanymi w tym przepisie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R.H. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, naruszenie przepisów postępowania – art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. polegające na tym, że w rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, co skutkuje nieważnością postępowania przewidzianą w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Po drugie, naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten należy interpretować poprzez zastosowanie § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdy tymczasem brak jest oparcia prawnego dla dokonywania wykładni pojęć ustawy w oparciu o definicje zawarte w akcie niższego rzędu, tym bardziej w sytuacji, gdy wspomniane rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w innym akcie prawnym (tu ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) aniżeli ustawa, której pojęcie jest interpretowane. Po trzecie, naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie "zabudowy zagrodowej", o której mowa w wymienionych przepisach należy definiować przez zastosowanie definicji "rodzinnego gospodarstwa rolnego", zawartej w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, gdy tymczasem brak jest podstaw prawnych do zastosowania przepisu art. 5 ust. 1 przy dokonywaniu wykładni pojęć użytych przez ustawodawcę w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Po czwarte, naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, 2 i 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że znajdują one zastosowanie w niniejszej sprawie. Po piąte, naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 87 ust. 1 i art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95) oraz § 149 Zasad techniki prawodawczej, zawartych w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. jako akt hierarchicznie niższy, bez delegacji zawartej w normie ustawy może zawierać definicje legalne pojęć zawartych w tej ustawie, będącej aktem hierarchicznie wyższym, oraz przyjęcie, że definicje legalne pojęć zawartych w akcie normatywnym wcześniej ogłoszonym mogą być zawarte w akcie normatywnym później ogłoszonym, skutkujące naruszeniem zasady niedziałania wstecz przepisów prawa; Po szóste, naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisu art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że sąd rozpoznający ponownie niniejszą sprawę związany jest dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 29 października 2007 r., wykładnią przepisu art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., zgodnie z którą przy interpretacji tych przepisów należy posłużyć się postanowieniami art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, 2 i 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, gdy tymczasem w powołanym wyroku Sąd takiej oceny prawnej nie zawarł. Wskazując na powyższe R.H. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.S. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wobec postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania skutkującego nieważnością postępowania rozpoznaniu podlega przede wszystkim ten zarzut. Strona wnosząca skargę kasacyjną trafnie zauważyła, że w wydaniu zaskarżonego wyroku brała udział sędzia Ewa Krawczyk, która była też członkiem składu sędziowskiego wydającego wcześniejszy wyrok w tej sprawie z dnia 29 października 2007 r. sygn. akt II SA/GL 201/07. Zaskarżony obecnie wyrok został wydany w dniu 20 stycznia 2010 r. W tym czasie obowiązywał już od dnia 8 stycznia 2010 r. przepis art. 18 § 1 pkt 6a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), dodany art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 1736). Stanowi on, że sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach (...) dotyczących skargi na decyzje lub postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Wymieniona ustawa z dnia 23 października 2009 r. nie zawiera w sobie przepisów przejściowych i dlatego wprowadzony nią przepis art. 18 § 1 pkt 6a obowiązuje od dnia wejścia w życie tej ustawy, to jest od dnia 8 stycznia 2010 r. Wejście w życie tego przepisu stanowiło – zgodnie z art. 17 § 2 p.p.s.a. – prawną podstawę do zmiany składu orzekającego ze względu na brak możliwości dalszego udziału sędzi Ewy Krawczyk w składzie Sądu rozpoznającego tę sprawę. Udział sędziego wyłączonego z mocy ustawy w rozpoznaniu sprawy powoduje – zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – nieważność postępowania sądowego. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zgodnie z art. 185 § 1 w zw. z art. 186 p.p.s.a. Stwierdzenie nieważności postępowania nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozpoznanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji winien ustosunkować się do bogatej argumentacji stron zawartej zarówno w skardze kasacyjnej jak i w odpowiedzi na tę skargę. Dlatego należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.