II SA/Gl 201/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2007 r. sprawy ze skargi B. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Po rozpatrzeniu wniosku R. H. i P. P. z dnia [...] r., Burmistrz O. działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił warunki zabudowy działki nr [...], położonej przy ul. [...] w O., dla inwestycji polegającej na rozbudowie zakładu wylęgu drobiu – poprzez dobudowę magazynów opakowań i jaj, wiaty parkingowej i budynku biurowego. Następnie pismem z dnia [...]r. B. S. i M. S. jako współwłaściciele działki sąsiedniej nr [...], zwrócili się o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z powodu naruszenia § 3 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), § 2 pkt 3 i 6 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) w zw. z art. 59 i art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 7, art. 11, art. 77, art. 107 § 1 i 3 kpa. W szczególności, wnioskodawcy podnieśli, że Burmistrz O. nie sporządził wymaganej prawem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy, ani też nie wyjaśnił przyczyn odstąpienia od tego obowiązku, opierając się wyłącznie na dokumentacji dołączonej przez wnioskodawców, a ponadto, w decyzji nie zawarto obligatoryjnych elementów (udziału powierzchni biologicznie czynnej, wysokość projektowanej zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wskaźniki wielkości powierzchni nowej zabudowy, określenie sposobu odprowadzania ścieków). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Miasta O. z dnia [...]r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu Kolegium przychyliło się do zarzutów, zawartych we wniosku B. S. i M. S. Podkreślono, że w postępowaniu pominięto obligatoryjną procedurę ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, bowiem nie dokonano analizy wyznaczonego terenu, zaś obowiązujący porządek prawny nie przewiduje możliwości dokonania analizy na podstawie materiałów, przedłożonych przez wnioskodawcę. Skoro kwestionowana decyzja nie zawiera wymaganego prawem załącznika, w ocenie Kolegium stanowi to rażące naruszenie prawa, stąd też należało stwierdzić jej nieważność. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli inwestorzy. P. P. podniósł, że w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, sporne zamierzenie, mające na celu jedynie rozbudowę już istniejącego zakładu pod kątem dostosowania jego struktury do wymagań Unii Europejskiej, jest już realizowane. Nadto, zarzucił że organ nie uwzględnił faktu, że część rozbudowy zakładu znajduje się na aktualnym planie o symbolu RPO, zaś otoczenie budynku wylęgarni to łąki, pola i pastwiska, a najbliższy budynek na działce sąsiedniej oddalony jest około 50 m. Natomiast R. H. podniósł, że wniosek złożono w okresie obowiązywania planu, a ustalenie warunków zabudowy nastąpiło dla inwestycji o charakterze produkcyjnym, o której mowa w art. 61 ust. 2 ustawy. Co za tym idzie, wydanie decyzji mogło nastąpić z pominięciem zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nie chodzi też jego zdaniem o przypadek nowej zabudowy, skoro inwestycja dotyczy rozbudowy obiektu już istniejącego. Stąd też w niniejszym postępowaniu nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wreszcie, decyzja spełnia cel ustawy w postaci zagwarantowania ładu przestrzennego. Stąd też, brak podstaw do ferowania zarzutu rażącego naruszenia prawa. Wreszcie, R. H. podniósł, że kwestionowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne z uwagi na udzielenie na jej podstawie pozwolenia na budowę i znaczne zaawansowanie realizacji inwestycji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją na podstawie art. 156 § 2 i art. 158 § 2 kpa, orzekło o uchyleniu własnej decyzji z dnia [...]r. oraz stwierdziło wydanie decyzji Burmistrza O. z dnia [...]r. z naruszeniem prawa. Kolegium podało, że zgodnie z ustaleniami planu z [...] r., który utracił moc z dniem [...] r., teren inwestycji stanowił: - tereny urządzeń gospodarki rolnej i hodowlanej (do adaptacji) – symbol planu F23PO, - tereny urządzeń zaopatrzenia w wodę – symbol F22WZ, - tereny zieleni parkowej – symbol F25ZP. Zatem w ocenie Kolegium, plan ten nie ustalał na tym obszarze celów produkcyjnych. Natomiast zmiana planu z [...] r. nie dotyczyła terenu inwestycji. Nadto, w podstawie prawnej kwestionowanej decyzji Burmistrza O. nie powołano przepisu art. 61 ust. 2 ustawy z 2003 r. Stąd też Kolegium uznało, że decyzję podjęto z naruszeniem przepisów art. 61 ust. 1 i 6 ustawy oraz rozp. MI. Jednakże decyzja ta zawiera wszystkie elementy przewidziane w art. 54 w zw. z art. 64 ustawy, w tym dokonano w sprawie właściwych uzgodnień. Mając nadto na uwadze fakt udzielenia pozwolenia na budowę, Kolegium doszło do przekonania, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, a także uznało, że dotyczy ona słusznego interesu wnioskodawców, działających w dobrej wierze, co uzasadniało stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa. W skardze do sądu administracyjnego B. S. i M. S. domagali się uchylenia powyższej decyzji SKO względnie stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący ponowili argumentację, zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza O. oraz zarzucili niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 2 kpa poprzez błędne uznanie, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zdaniem skarżących, w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, skutki w rozumieniu tego przepisu, to jedynie takie, których nie można "znieść" na drodze postępowania administracyjnego, a każda zabudowa jest odwracalna w tym sensie, że można ją rozebrać. Nadto, skarżący zarzucili, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji całkowicie pomija ich dotychczasowe argumenty. Odpowiadając na skargę Prezes SKO w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, iż niewątpliwe naruszenie prawa, nie miało charakteru rażącego, zaś stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji nie służy ani interesowi społecznemu, ani też słusznemu interesowi obywateli. W związku z treścią odpowiedzi na skargę, skarżący w kolejnym piśmie procesowym zauważyli, że podniesione przez organ argumenty nie mają znaczenia prawnego, a w takiej sytuacji należałoby odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza O. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik uczestników postępowania R. H. i P. P. wniósł o oddalenie skargi. Pełnomocnik skarżącego zanegował zaś ustalenia organu co do znacznego zaawansowania robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W pierwszym rzędzie, działając z urzędu po myśli art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stwierdzić jednak przyjdzie, iż zaskarżona decyzja zapadła z udziałem członka SKO, podlegającego wyłączeniu z mocy art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 zd. 1 kpa, co stanowi przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06 (ONSA i WSA 2007/3/61), art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 zd. 1 kpa, ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa. Pogląd ten wiąże zaś skład orzekający w niniejszej sprawie. Oznacza to zaś, że ponowne rozpatrzenie sprawy winno nastąpić przez inny skład kolegium. Skoro wymogu tego nie dochowano w niniejszym postępowaniu, bowiem Przewodnicząca Składu Orzekającego brała udział zarówno w wydaniu decyzji, objętej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, już z tych względów zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. Nadto, podzielić należy zarzut skargi co do naruszenia art. 156 § 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Burmistrza O. z dnia [...] r. wywołała nieodwracalne skutki prawne z uwagi na uzyskanie przez inwestorów na jej podstawie pozwolenia na budowę i przystąpienie do realizacji spornej inwestycji, przy czym ta ostatnia kwestia okazała się sporna. Nieodwracalność skutków prawnych, o jakim mowa w tym przepisie, rozpatrywać należy bowiem nie w sferze faktów, a wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 445/05, LEX nr 188819). Tymczasem w niniejszej sprawie chodzi wyłącznie o skutki faktyczne, które mogą być odwrócone, gdyż zawsze istnieje możliwość rozbiórki spornej inwestycji, o ile została faktycznie zrealizowana. Nie ma zaś znaczenia fakt, iż w tym względzie właściwy jest inny organ administracji. Wybudowanie obiektu budowlanego jest zaś czynnością o skutkach materialnych, nie skutkiem prawnym (wyrok NSA z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 232/05, LEX nr 196639). Niewątpliwie nieodwracalnych skutków prawnych nie wywołał zaś fakt udzielenia w oparciu o kwestionowaną decyzję pozwolenia na budowę. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy stanowi bowiem przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 8 kpa, skutkującą uchyleniem w postępowaniu administracyjnym decyzji o pozwoleniu na budowę. O bycie prawnym zrealizowanych zaś na podstawie pozwolenia robót budowlanych rozstrzyga organ nadzoru budowlanego. Trafnie podnieśli też skarżący, iż w sytuacji braku podstaw do przyjęcia, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, organ wyższego stopnia winien orzec o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 1 kpa), nie zaś – o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa). Wreszcie, wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ nie może ograniczyć się jedynie do rozważenia okoliczności, podniesionych w tym wniosku, lecz jego obowiązkiem jest ponowne zbadanie całokształtu sprawy, a więc również ocena kwestii zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 15 kpa). Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego, nie chodzi jednak o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać (vide: wyrok NSA z dnia 8 marca 2006 r. sygn. akt OSK 1773/04, LEX nr 198357). Rażące naruszenie prawa jest nadto wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Stąd też spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 489/05, LEX nr 196694). Z tych względów zaskarżona decyzja nie mogła się ostać i podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności aktu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie [...] zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie [...] zł, czyli łącznie [...] zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżących po myśli art. 200, art. 205 i art. 209 cyt. ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez inny skład Kolegium, niż orzekający w sprawie, objętej wnioskiem o ponowne jej rozpatrzenie, w pierwszym rzędzie wyjaśnieniu podlegać winna jednak kwestia, czy przy ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji, wymagane było zachowanie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), z uwagi na rodzaj inwestycji. Mianowicie, z mocy art. 61 ust. 2 cyt. ustawy, przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). W tym zaś względzie stwierdzić przyjdzie, iż niewątpliwie na cele produkcyjne nie była przeznaczona ta część działki nr [...] o ogólnej powierzchni [...] ha, która w poprzednim planie z [...] r., przywołanym w motywach zaskarżonej decyzji, stanowiła tereny o symbolu F22WZ (tereny urządzeń zaopatrzenia w wodę) oraz o symbolu F25ZP (tereny zieleni parkowej). Jednak szerszej analizie zapisów całego planu wymagać będzie ustalenie przeznaczenia terenu o symbolu F23RPO – tereny urządzeń gospodarki rolnej i hodowlanej. Ustawodawca nie zdefiniował bowiem pojęcia "cele produkcyjne", zaś w świetle § 2 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), rodzaj zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności m.in. następujące nazewnictwo: - zabudowa mieszkaniowa, - zabudowa usługowa, - zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, - zabudowa produkcyjna. Niewątpliwie pojęcia "produkcji" nie można zaś zawężać jedynie do przemysłu, bowiem w języku potocznym funkcjonuje również pojęcie produkcji rolnej. Zważyć w tym miejscu też przyjdzie, iż legalna definicja zabudowy zagrodowej zawarta została w § 3 pkt 3 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). I tak przez użyte w tym rozp. pojęcie "zabudowy zagrodowej", należy rozumieć budynki mieszkalne, gospodarcze i inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Z kolei z mocy art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyjątek od zasady z ust. 1 pkt 1, dotyczy także zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zatem rozważenia wymagać będzie również kwestia, czy w niniejszej sprawie inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej w rozumieniu § 3 pkt 3 rozp. z dnia 12 kwietnia 2002 r., a więc, czy chodzi o rozbudowę rodzinnego gospodarstwa hodowlanego. W przeciwnym zaś wypadku rodzaj inwestycji, jak i zapis poprzedniego planu o symbolu F23RPO, obowiązującego dla części działki nr [...], wymagać będzie analizy całości planu z [...] r. dla oceny, czy w istocie nie chodzi o cele produkcyjne i czy na tej części działki przewidziano usytuowanie spornej inwestycji. W przeciwnym wypadku, w dacie wydania kwestionowanej decyzji pierwotnej z uwagi na utratę przed jej wydaniem, mocy planu miejscowego, uchwalonego w [...] r., rozpatrzenie wniosku inwestorów wymagało analizy terenu dla zbadania przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2003 r. Zasada dobrego sąsiedztwa dotyczy bowiem nie tylko budowy obiektu, ale także dobudowy i rozbudowy obiektu budowlanego już istniejącego (vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 2, C.H. Beck, W-wa 2005, str. 499). Z tych wszystkich względów sąd administracyjny orzekł, jak w sentencji. SW