II OSK 1050/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1948/09 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zameldowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1948/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "S." z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2009 roku, Nr [...] w przedmiocie zameldowania. Powyższy wyrok Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] września 2009 roku Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2009 roku orzekającą o zameldowaniu T. S. na pobyt stały w lokalu nr [...] przy ul. B. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że spółdzielcze lokatorskie prawo do spornego lokalu przysługiwało M.S., która wyjechała do K., gdzie w 1993 roku zmarła. Jej mieszkaniem opiekowała się krewna A. S., która do lokalu nr [...] przy ul. B. [...] w W. wprowadziła swoją matkę T. S. Świadkowie M.K. i M. G. potwierdzili, iż T. S. od około 5 lat zamieszkuje w przedmiotowym lokalu. Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." nie wyraziła zgody na zameldowanie T.S. podnosząc, iż w Sądzie Okręgowym w W. w dniu [...] kwietnia 2001 roku została zawarta ugoda pomiędzy A. S. a Spółdzielnią. Ustalono, że jeżeli wymieniona nie wniesie wkładu budowlanego na lokal nr [...] przy ul. B. [...] w W. do dnia [...] kwietnia 2001 roku, to zobowiązuje się do opróżnienia i wydania tego lokalu Spółdzielni. A. S. nie wykonała swoich zobowiązań i Spółdzielnia podjęła kroki w celu wykonania ugody, jednak komornik do dnia wydania decyzji nie przeprowadził eksmisji. Mając za podstawę tak ustalony stan faktyczny Wojewoda podniósł, iż przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 roku, Nr 139, poz. 993) nie uzależniają dopuszczalności zameldowania od posiadania tytułu prawnego do lokalu. Zameldowanie jest aktem rejestracji danych dotyczących pobytu określonej osoby w dotychczasowym miejscu i nie ma nic wspólnego z prawem rzeczowym bądź obligacyjnym, jakie danej osobie przysługuje. Spółdzielnia "S." podjęła kroki prawne przeciwko A. S. gdy tymczasem sprawa dotyczy zameldowania T. S. Wojewoda stwierdził też, że organ meldunkowy związany jest jedynie prawomocnie orzeczoną eksmisją. Tym samym, zdaniem Wojewody zostały spełnione przesłanki dla zameldowania T. S. w przedmiotowym lokalu, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2009 roku. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." podnosząc zarzut, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 9 ust. 2a i art. 29 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, to jest bez potwierdzenia przez właściciela lokalu (skarżącego) faktu legalnego pobytu T. S. w spornym lokalu. Zdaniem Spółdzielni zaskarżona decyzja jest też niezgodna z art. 21 Konstytucji RP poręczającym ochronę własności oraz art. 1 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jako bezzasadnie rozszerzająca wykładnię przepisów powołanej ustawy, według której decyzja organu mogłaby uczynić bezskutecznymi uprawnienia właściciela do korzystania z rzeczy. W ocenie Spółdzielni zaskarżona decyzja wydana została też z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., to jest z naruszeniem zasady, że organy administracji stoją na straży praworządności. Decyzja ta narusza słuszny interes społeczny i słuszny interes skarżącej Spółdzielni oraz wydana została bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W ocenie Spółdzielni zaskarżona decyzja wydana została też z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ odwoławczy nie uzasadnił dlaczego odrzucił argumentację Spółdzielni, iż uprawniać do zameldowania może jedynie przebywanie w lokalu na zasadach zgodnych z prawem i że w żadnym przypadku nie można czerpać uprawnień z zachowań sprzecznych z prawem, a samowoli nie może sankcjonować instytucja zameldowania i przyjął tezę, iż do zameldowania w lokalu wystarczającą przesłanka jest wyłącznie sama fizyczna obecność w lokalu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1948/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2009 roku, Nr [...] w przedmiocie zameldowania. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych osoba, która przebywa w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby, jest obowiązana zameldować się na pobyt stały lub czasowy najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia przybycia. W kwestii uprawnień do przebywania w danym lokalu wypowiedział się już Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 maja 2002 roku, sygn. akt K 20/01 (OTK-A 2002/3/34), stwierdzającym niezgodność z Konstytucją art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Trybunał wyraził pogląd, iż ewidencja ludności służy zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego. Nie jest ona formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu. Z tego względu do ustawy ewidencyjnej został dodany art. 9 ust. 2b, z którego wynika, że zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu przytoczonego wyroku zwrócił przy tym uwagę na skomplikowanie procedury meldunkowej, zarzucając ustawodawcy przekroczenie granic ingerencji w życie społeczne, poprzez dążenie do "maksymalistycznego" połączenia w jednym postępowaniu ("uchwycenia" w procedurze meldunkowej) zarówno stanu faktycznego, jak i stanu prawnego. Mając na względzie te wskazania oraz aktualne brzmienie ustawy ewidencyjnej, zdaniem Sądu, należy uznać, iż trafnie organ meldunkowy oddzielił kwestię uprawnień lub ich braku po stronie T. S. do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu, od konieczności dokonania czystej rejestracji stanu faktycznego, a więc zameldowania jej w razie ustalenia, że wnioskodawczyni spełnia przesłanki wynikające z art. 10 ust. 1 ustawy ewidencyjnej. Nie ma znaczenia okoliczność, iż skarżąca Spółdzielnia nie dokonała potwierdzenia pobytu (legalnego czy też nie) T. S. w sposób określony w art. 9 ust. 2a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, zgodnie z którym przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące należy przedstawić potwierdzenie pobytu w lokalu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu, oraz, do wglądu, dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego podmiotu. Ponieważ zameldowanie dokonywane jest zasadniczo, jako czynność materialno – techniczna, w procedurze dokonywania rejestracji miejsca pobytu osoby w danym lokalu w formie zameldowania, ustawodawca wymaga jedynie potwierdzenia przez podmiot mający tytuł prawny do lokalu, istniejącego stanu faktycznego polegającego na pobycie danej osoby w tym lokalu. Wtedy wymagane jest zachowanie procedury określonej m. in. w powołanym art. 9 ust. 2a ustawy. W przypadku jednak, gdy dane zgłaszane do zameldowania budzą wątpliwości, zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, o dokonaniu zameldowania rozstrzyga właściwy organ gminy. Rozstrzygnięcie to, jako dokonywane przez organ administracji publicznej w sprawie z zakresu administracji publicznej, następuje zaś w formie decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 104 k.p.a. Skoro więc skarżąca Spółdzielnia nie potwierdziła, a wręcz nie wyraziła zgody, w sposób określony w art. 9 ust. 2a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, na pobyt T. S. w przedmiotowym lokalu, organy orzekające zobowiązane były do rozstrzygnięcia sprawy zameldowania w formie decyzji administracyjnej, poprzedzonej postępowaniem wyjaśniającym, mającym na celu ustalenie m.in. stanu faktycznego w zakresie pobytu T. S. pod wskazywanym przez nią adresem. Zameldowanie w takim przypadku nie zależy od tego, czy właściciel lokalu potwierdzi fakt pobytu danej osoby w tym lokalu, w sposób sformalizowany, określony w art. 9 ust. 2a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, lecz od tego, czy taki pobyt rzeczywiście ma miejsce i rolą organu administracji jest ustalenie tego stanu rzeczy za pomocą środków dowodowych, określonych w przepisach k.p.a. Wobec zarzutów podnoszonych przez skarżącą Spółdzielnię w trakcie postępowania administracyjnego oraz w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczących nielegalnego pobytu T. S. w spornym lokalu, w którym zamieszkuje oraz braku zgody Spółdzielni na zamieszkiwanie, zdaniem Sądu, należy podkreślić, iż zameldowanie, jako rejestracja stanu faktycznego, nie sankcjonuje tego stanu, jak również nie tworzy jakichkolwiek uprawnień do uzyskania praw do lokalu, skoro dokonanie zameldowania również nie jest uzależnione od przysługiwania tytułu prawnego do lokalu. Jako mające odzwierciedlać aktualny stan faktyczny, zameldowanie w danym lokalu podlega stałej aktualizacji, ilekroć stan faktyczny ulegnie zmianie, np. wskutek dokonania eksmisji osoby zameldowanej z bezprawnie zajmowanego lokalu. Zameldowanie zatem danej osoby w określonym lokalu w żaden sposób nie narusza uprawnień właścicielskich i nie godzi w przepisy Konstytucji RP, w tym art. 21 tej ustawy. Powołany przez skarżącą Spółdzielnię art. 29 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, wskazuje na obowiązek właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu, potwierdzenia faktu pobytu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące w tym lokalu. Z akt sprawy wynika zaś, że T. S. zamieszkuje w przedmiotowym lokalu od około 5 lat. Podsumowując Sąd stwierdził, że organy administracji publicznej prawidłowo zastosowały procedurę określoną w art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych i będąc w zgodzie z przepisami postępowania (art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa) orzekły o zameldowaniu T. S. w spornym lokalu. Zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy, zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, iż zainteresowana zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. B. [...] w W., czego nie kwestionowała nigdy skarżąca Spółdzielnia, upatrując wadliwości decyzji, w zasadzie jedynie, w naruszeniu art. 9 ust. 2a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." z siedzibą w W., podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 roku, Nr 139, poz. 993) poprzez uznanie, że T. S. zamieszkuje z zamiarem stałego pobytu w lokalu nr [...] przy ul. B. [...] w W. 2. przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na braku należytego wyjaśnienia przez Sąd, na jakiej podstawie organ administracji uznał, że T. S. ma w lokalu swoje centrum życiowe (art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.). Wnosząca skargę kasacyjną Spółdzielnia stwierdziła, że organ administracji nie może ograniczyć się do bezkrytycznego przyjęcia oświadczenia woli osoby meldującej się, co do jej zamiaru stałego pobytu w określonym miejscu. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Spółdzielni, organ administracji potwierdził jedynie fakt przebywania zainteresowanej w lokalu. Zaniechano natomiast zbadania przesłanki "zamiaru stałego pobytu", poprzestając w tym względzie jedynie na werbalnym oświadczeniu zainteresowanej. W ocenie Spółdzielni Sąd I instancji bezkrytyczne przyjął te ustalenia i można odnieść wrażenie, że ustalenie to nacechowane było automatyzmem w przyjęciu subiektywnie rozumianej przez zainteresowaną przesłanki "zamiaru stałego pobytu". Nie do przyjęcia jest teza, że dopuszczalne jest meldowanie każdej osoby tylko dlatego, iż twierdzi ona, że zaczęła przebywać w lokalu z zamiarem stałego pobytu. Zdaniem Spółdzielni można odnieść wrażenie, że po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 roku, sygn. akt K 20/01organy administracji państwowej i sądownictwo administracyjne, przy ustalaniu przesłanek niezbędnych do zameldowania wpadły w pewien automatyzm. Obywatele nie dlatego chcą się zameldować na pobyt stały, by uczynić zadość wymogom ewidencji i uszanować porządek prawny ale między innymi po to, by zbierać dowody potrzebne im do zapewnienia w przyszłości lokalu zamiennego, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Nie można zatem bezkrytycznie widzieć w instytucji meldunkowej tylko aspektu ewidencyjnego. W Polsce nie ma obowiązku posiadania meldunku stałego, a obywatel niezameldowany nie staje się obywatelem drugiej kategorii. Wykładnia prawa meldunkowego, sprowadzająca się do prostego stwierdzenia o jedynie ewidencyjnym charakterze meldunku, która zakłada prawie dowolność w pozyskiwaniu meldunku stałego, wadliwie służy ewidencji. Cóż bowiem warta jest, zdaniem Spółdzielni, ewidencja, która przez nadmierne uproszczenie kryteriów pozwala w istocie na meldunki fikcyjne. Istota problemu, w przedmiotowej sprawie, w ocenie Spółdzielni, tkwi w braku należytego wyjaśnienia, na jakiej podstawie organ administracji uznał, że zainteresowana ma w przedmiotowym lokalu swoje centrum życiowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało koniecznością jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty te nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. Za niezasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Naruszenie prawa materialnego ma miejsce wówczas, gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia, tylko ocena prawa tego stanu faktycznego. Tymczasem wnosząca skargę kasacyjną Spółdzielnia kwestionuje w istocie prawidłowość ustalonego stanu faktycznego. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego nie odnosi się do stanu faktycznego, który był podstawą wydania wyroku przez Sąd I instancji, tylko do stanu faktycznego, jaki zdaniem Spółdzielni powinien być ustalony. Z art. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych wynika, że pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Z ustalonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego wynika, że T. S. zamieszkuje z zamiarem stałego pobytu w lokalu nr [...] przy ul. B. w W. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia wymienionego wyżej przepisu przez jego błędne zastosowanie. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że przepis ten naruszony został przez jego niewłaściwą wykładnię. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Przepis ten stanowi, że jeżeli zgłoszone dane stanowiące podstawę zameldowania lub wymeldowania budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga właściwy organ gminy. W przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania tego przepisu i właściwy organ administracji rozstrzygnął decyzją o tym, że istnieją podstawy faktyczne do zameldowania T. S. na pobyt stały w lokalu nr [...] przy ul. B. w W. Niezasadny jest również, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłową zaskarżonej do tego Sądu decyzji, w sytuacji, gdy nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. Analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie było konieczności jego uzupełniania. Wniosków, jakie na podstawie tego materiału dowodowego wyprowadziły organy administracji publicznej nie można uznać za dowolne. Wbrew twierdzeniom wnoszącej skargę kasacyjną Spółdzielni ustalenie, iż T. S. przebywa w lokalu nr [...] przy ul. B. w W. z zamiarem stałego pobytu zostało poczynione nie tylko na podstawie jej twierdzeń. W sprawie przesłuchani zostali sąsiedzi T. S., którzy zeznali, że mieszka ona w przedmiotowym lokalu nieprzerwanie od około 5 lat. Okoliczność ta, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dawała organom administracji podstawę do uznania za wiarygodne twierdzeń T. S., iż przebywa ona w tym lokalu z zamiarem stałego pobytu. Zarzut, iż ustalenia poczynione w tej kwestii nacechowane są automatyzmem jest wiec w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutem dowolnym i nieuzasadnionym. Kwestię otrzymania lokalu zamiennego reguluje art. 14 ust. 1 – 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 roku Nr 31, poz. 266 – tekst jednolity ze zm.). Z przepisu tego nie wynika, by zameldowanie pod określonym adresem było jedną z przesłanek otrzymania lokalu zamiennego. Organy administracji wydające rozstrzygnięcia w przedmiocie zameldowania lub wymeldowania nie mogą kierować się tym, że fakt zameldowania zostanie wzięty pod uwagę przy orzekaniu o uprawnieniu lokatora do uzyskania lokalu zamiennego lub socjalnego. Postulat skarżącej Spółdzielni, by w instytucji meldunku uwzględniać nie tylko aspekt ewidencyjny jest postulatem pod adresem ustawodawcy, a nie Sądu. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym instytucja meldunku ma aspekt wyłącznie ewidencyjny i sąd administracyjny dokonując, oceny prawidłowości rozstrzygnięć wydawanych w tym przedmiocie, nie może brać pod uwagę innych okoliczności. Zgodzić należy się z wnoszącą skargę kasacyjną Spółdzielnią, że zdarzają się "fikcyjne" meldunki, i że tego rodzaju meldunki powodują zafałszowanie danych zawartych w ewidencji ludności. Należy jednak stwierdzić, iż w niniejszej sprawie brak jest dowodów, z których wynikałoby, że meldunek T. S. był meldunkiem "fikcyjnym". Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.