II SA/Gd 546/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi AB na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony w sprawie dokonania oceny stanu technicznego obiektu budowlanego oddala skargę. Postanowieniem z dnia 9 lipca 2009r. na podstawie art. 31 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił dopuszczenia organizacji społecznej - A z siedzibą w S. ul. [...], do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie stanu technicznego muru oporowego zlokalizowanego w sąsiedztwie budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w S. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 5 marca 2009r. nr [...] wezwano A do uzupełnienia wniosku z dnia 19 stycznia 2009r. o sprecyzowanie - w czyim imieniu występuje organizacja. Powyższe było konieczne dla ustalenia stron postępowania i współdziałania ze stowarzyszeniem w ramach zapisu § 3 ust. l statutu A. Jednakże Stowarzyszenie nie odpowiedziało NATO zasadnicze pytanie. Organ I instancji wyjaśnił, że statut ww. organizacji posiada bardzo obszerny zakres celów i sposobów ich realizacji na terenie całego kraju zatem wezwanie organu do sprecyzowania roli organizacji w tej konkretnej sprawie było zasadne. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło A w S., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i dopuszczenia do udziału w ww. postępowaniu. Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2009r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 31 § 2 w zw. z art. 144 kpa Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, nie znajdując podstaw prawnych do jego zmiany lub uchylenia. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji zasadnie odmówił dopuszczenia A do udziału w postępowaniu w sprawie stanu technicznego muru oporowego, albowiem nie zdołało ono wykazać konkretnego związku pomiędzy przedmiotem postępowania i swoimi celami statutowymi oraz interesu społecznego przemawiającego za spełnieniem żądania, z którym wystąpiła ta organizacja. Organ wyjaśnił, iż stosownie do art. 31 § 2 kpa uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu. Nadto poinformował, iż pismem z dnia 7 lipca 2009r., PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego przedmiotowego muru oporowego. Ustosunkowując się do treści zażalenia organ odwoławczy podkreślił, że po złożeniu przez A wniosku z dnia 19 stycznia 2009r. żądającego ustawowo wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie i dopuszczenia Komitetu do udziału w tym postępowaniu na prawach strony, było niedopuszczalne. Skargę do Sądu wniosło A domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Organowi II instancji skarżąca zarzuciła nie dokonanie własnych ustaleń w sprawie, a jedynie bezkrytyczne powtórzenie uzasadnienia organu I instancji oraz naruszenie art. 31 kpa. W uzasadnieniu skarżące stowarzyszenie wskazało, iż w toczącym się przed PINB dla m. S. postępowaniu dotyczącym innej sprawy, nr [...], odmówiono stowarzyszeniu przymiotu strony, zaś w wyniku złożonego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodził się z argumentami stowarzyszenia i nadał wnioskodawcy status strony w w/w postępowaniu. Stowarzyszenie podniosło, iż odmowa dopuszczenia jego jako organizacji pozarządowej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, może nastąpić jedynie pod warunkiem wykazania przez organ administracji, iż dopuszczenie to jest sprzeczne z interesem społecznym, a nadto musi być wynikiem szczegółowej analizy celów stowarzyszenia i wykazania, że cel konkretnego postępowania jurysdykcyjnego nie jest zbieżny z celami statutowymi stowarzyszenia, czego organ ten w ocenie skarżącego nie wykazał. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny dokonuje kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania, co oznacza, że kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p. p. s. a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Sąd uznał, iż skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 sierpnia 2009 r., którym utrzymane zostało w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 lipca 2009 r., odmawiające dopuszczenia organizacji społecznej - A z siedzibą w S. ul. [...], do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie stanu technicznego muru oporowego zlokalizowanego w sąsiedztwie budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w S. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zapis tego przepisu wskazuje, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest możliwy, o ile spełnione są obie te przesłanki łącznie. Ponadto przepis ten może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy postępowanie "dotyczy innej osoby", co należy rozumieć w ten sposób, że postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tej osoby która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Postępowanie administracyjne natomiast dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu, gdy w jego wyniku zostaje wydana decyzja, która rozstrzyga wprost o prawach lub obowiązkach tego podmiotu lub decyzja zawierająca rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu, którego treść wpływa także na prawa i obowiązki tego podmiotu. Z mocy ustawy, przy spełnieniu określonych przesłanek, organizacje społeczne mogą zostać dopuszczone do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym dotyczącym interesu innej osoby. Jedną z grup szeroko rozumianych organizacji społecznych są stowarzyszenia. Celami działania Stowarzyszenia A zapisanym w § 2 statutu są: 1. budowa społeczeństwa obywatelskiego, 2. przeciwdziałanie zjawiskom korupcji i naruszaniu prawa, 3. szerzenie kultury prawnej, udzielanie porad i pomocy w tym zakresie, a nadto prowadzenie informacji i poradnictwa indywidualnego w zakresie obrony praw różnych grup społecznych, a nadto poradnictwa grupowego w zakresie zawodowym, prawnym, psychologicznym, 4. przeciwdziałanie samowoli, bezprawiu, omnipotencji wszelkiego rodzaju władz w stosunku do obywateli, 5. działanie na rzecz jawności funkcjonowania władz publicznych, 6. propagowanie uczciwości w życiu publicznym i prywatnym, 7. działania na rzecz wspomagania rozwoju wspólnot i społeczności lokalnych, 8. podejmowanie działań na rzecz porządku i bezpieczeństwa publicznego oraz przeciwdziałania patologiom społecznym 9. upowszechnianie ochrony wolności i praw człowieka oraz swobód obywatelskich także działań wspomagających rozwój demokracji, a nadto ochrony i praw konsumentów, 10. pomoc na rzecz osób samotnych i ubogich oraz działalność na rzecz osób niepełnosprawnych, 11. działania na rzecz ochrony środowiska naturalnego człowieka, 12. działanie na rzecz ochrony oraz egzekwowanie praw dziecka, 13. wspieranie działań społeczności lokalnych służących aktywności obywatelskiej w dziedzinach ze sfery zadań publicznych, 14. pomoc społeczna w tym rodzinom i osobom będącym w trudnej sytuacji życiowej, 15. prowadzenie działalności w zakresie edukacji, nauki, oświaty, sportu, kultury i wychowania oraz promocji i ochrony zdrowia. W/w cele stowarzyszenia sformułowane są zbyt ogólnie i dlatego nie uzasadniają dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym z zakresu prawa budowlanego, dotyczącego stanu technicznego muru oporowego zlokalizowanego w sąsiedztwie budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w S. Organizacja społeczna żądając dopuszczenia jej do udziału w sprawie dotyczącej innej osoby, powinna wykazać istnienie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi, a przedmiotem postępowania administracyjnego. Istnienie tego związku podlega ocenie organu administracji publicznej. Zatem miedzy celami statutowymi organizacji społecznej a materialnoprawnym przedmiotem sprawy musi istnieć prawny związek w tym znaczeniu, że cele statutowe tej organizacji mogą mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy, w szczególności na treść rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem cel statutowy organizacji jest obojętny pod względem prawnym dla sposobu załatwienia sprawy, to zachodzi brak powyższego związku, a tym samym brak interesu statutowego organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy innej osoby na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 listopada 2005 r., sygn. akt II GSK 125/05 - ONSA/WSA 2006 r. nr 6, poz. 154). Zdaniem Sadu należy stwierdzić, że - jak to wskazano wyżej - cele stowarzyszenia sformułowane zostały zbyt ogólnie. We wniosku zasadność dopuszczenia do udziału Stowarzyszenie uzasadniło celami statutowymi, które wynikają ze statutu stowarzyszenia. Wskazało nadto na fakt, iż musi przeciwdziałać samowoli, bezprawiu, omnipotencji wszelkiego rodzaju władz w stosunku do obywateli oraz wyjaśniło, że realizuje swoje cele poprzez składanie wniosków, skarg, petycji oraz zawiadomień do wszelkich władz o podjęcie działań mających na celu wyeliminowanie stwierdzonych nieprawidłowości lub podjęcia działań prawem przewidzianych. Nadto do wniosku dołączyło ocenę stopnia uszkodzenia ściany oporowej na zapleczu budynku przy ul. [...] w S., w którym wskazano, iż stopień zniszczenia konstrukcji postępuje systematycznie i może doprowadzić do katastrofy budowlanej. Z powyższego Stowarzyszenie wywiodło wniosek, iż wynik postępowania dotyczy w sposób oczywisty interesu mieszkańców przy ul. [...] wskazując dodatkowo, iż jako wnioskodawca nie musi posiadać bezpośredniego interesu prawnego w sprawie. Zdaniem Sądu nie można podzielić wyżej wskazanej argumentacji skarżącego. Interesem prawnym - stosownie do art. 28 k.p.a. - jest interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Od interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie znajduje to oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, będących podstawą konkretnych roszczeń. Osoba wykazująca jedynie interes faktyczny nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Za koniecznością wykazania istnienia interesu pranego przemawia również fakt, że zgodnie z art. 31 § 3 k.p.a. organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, a stosownie do art. 28 k.p.a. każdy podmiot aby legitymować się przymiotem strony musi posiadać interes prawny. Tak rozumiany statutowy interes Stowarzyszenia oraz interes prawny nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Reasumując przedmiot żądania skarżącego o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu administracyjnym z zakresu prawa budowlanego, dotyczącego stanu technicznego muru oporowego zlokalizowanego w sąsiedztwie budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w S. nie jest merytoryczne w sensie prawnym powiązany z celami statutowymi stowarzyszenia i zakresem jego działania. W niniejszej sprawie mamy do czynienia jedynie powiązanie faktyczne, gdyż jego przewodniczący jest właścicielem mieszkania w budynku przy ul. [...] w S. Skoro organy obu instancji prawidłowo odmówiły dopuszczenia A z siedzibą w S. do udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie stanu technicznego przedmiotowego muru oporowego zlokalizowanego w sąsiedztwie budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w S., skargę na podstawie art. 151 p. p. s. a. należało oddalić.