II OSK 790/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 935/09 w sprawie ze skargi J.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.B., stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. Wójt Gminy Buczkowice umorzył postępowanie egzekucyjne w sprawie wykonania przez skarżącego decyzji z dnia [...] maja 2005 r. w przedmiocie odtworzenia do stanu pierwotnego rowu odwadniającego w granicy działek pomiędzy działkami nr [...]. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 5 § 1 pkt 1, art. 17 § 1 pkt 2, art. 20 § 1 pkt 2 oraz art. 59 § 1 pkt 1 i art. 59 § 2-5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwana dalej ustawą egzekucyjną. W uzasadnieniu stwierdzono, że Wójt Gminy Buczkowice jest wierzycielem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku w przedmiotowej sprawie. Zainteresowanym podmiotem (nie będącym wierzycielem) jest M.R., która była stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2005 r. W dniu 19 lipca 2005 r. organ stwierdził wykonanie decyzji, co zostało potwierdzone oględzinami przeprowadzonymi w dniach 22 lipca 2005 r. i 29 lipca 2005 r. Wobec dobrowolnego wykonania decyzji wszczynanie postępowania egzekucyjnego byłoby zbędne. Umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić również przed jego wszczęciem. Powyższe postanowienie zostało doręczone zobowiązanemu w dniu 1 grudnia 2008 r., nie zostało natomiast skierowane do M.R. Ponadto organ stwierdził, że przed wydaniem przez organ I instancji postanowienia z dnia [...] listopada 2008 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. – na skutek zażalenia M.R. na niezałatwienie sprawy w terminie – zobowiązało organ I instancji do załatwienia sprawy. M.R. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej skargę na bezczynność wierzyciela w trybie art. 6 § 1a ustawy egzekucyjnej. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2009 r. zlecił organowi I instancji przeprowadzenie postępowania uzupełniającego. W celu wykonania tego obowiązku organ I instancji doręczył M.R. postanowienie z dnia [...] listopada 2008 r., co zostało przez nią potwierdzone w dniu 6 lipca 2009 r. Pismem z dnia 13 lipca 2009 r. M.R. wniosła zażalenie na postanowienie organu I instancji z dnia [...] listopada 2008 r. Rozpoznając to zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. uchyliło postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji wydał swoje postanowienie bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. W ocenie organu odwoławczego, wobec rozbieżności stanowisk, organ I instancji powinien był przeprowadzić oględziny w terenie z udziałem wszystkich zainteresowanych. Skargę na powyższe postanowienie wniósł J.B. domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Stwierdzając nieważność zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji orzekł, że przedmiotem zażalenia w niniejszej sprawie było postanowienie organu egzekucyjnego I instancji wydane w oparciu o art. 59 § 1 pkt 1 ustawy egzekucyjnej. Na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego przysługuje zażalenie zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym. Istotą sporu jest więc kwestia, czy M.R. miała przymiot wierzyciela w postępowaniu zakończonym tym postanowieniem. W ocenie Sądu I instancji, analiza przepisów ustawy egzekucyjnej prowadzić musi do wniosku, że M.R. nie była wierzycielem w tym postępowaniu, a zatem nie miała legitymacji do wniesienia zażalenia na postanowienie Wójta Gminy Buczkowice z dnia [...] listopada 2008 r. Wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Wierzycielem w niniejszej sprawie jest wyłącznie Wójt Gminy Buczkowice. Inaczej krąg osób uprawnionych do żądania wykonania obowiązków w drodze egzekucji administracyjnej został określony w art. 5 § 1 pkt 2 ustawy egzekucyjnej. Jest tam bowiem mowa m.in. o podmiocie, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Ten ostatnio przytoczony przepis nie znajduje jednak zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem chodzi w nim o obowiązki wynikające z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa. Pod pojęciem "innych organów" rozumieć należy organy niewymienione w art. 5 § 1 pkt 1 ustawy. Sąd I instancji stwierdził, że skoro M.R. nie miała legitymacji do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, to rozpoznanie jej zażalenia przez organ odwoławczy stanowi rażące naruszenie art. 59 § 5 ustawy egzekucyjnej Sąd I instancji wskazał ponadto, że skoro legitymowanym do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego był jedynie zobowiązany, a w ustawowym terminie zażalenia takiego nie wniósł, to z upływem tego terminu postanowienie stało się ostateczne. Postanowienie z dnia [...] listopada 2008 r. zostało doręczone zobowiązanemu w dniu 1 grudnia 2008 r. Termin do wniesienia zażalenia upływał zatem z dniem 8 grudnia 2008 r. Jeżeli zatem inny podmiot po tym terminie dąży do wykazania, że bez własnej winy został pominięty jako strona w toku postępowania, to jedynym środkiem wzruszenia ostatecznego postanowienia może być zainicjowanie jednego z postępowań nadzwyczajnych, w tym przypadku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 k.p.a., nie zaś wniesienie zwykłego środka zaskarżenia. W ocenie Sądu, w tym stanie rzeczy rozpoznając zażalenie M.R. organ rażąco naruszył również zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Na marginesie Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy przyjmując za dopuszczalne wniesienie zażalenia i uznając legitymację M.R. do jego wniesienia, całkowicie pominął wynikającą z akt sprawy okoliczność, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało jej doręczone w dniu 6 lipca 2009 r., zaś zażalenie wniesione zostało w dniu 14 lipca 2009 r. W ocenie Sądu I instancji, w świetle wcześniejszych rozważań, okoliczność ta pozostaje jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.R. reprezentowana przez fachowego pełnomocnika procesowego. W treści skargi kasacyjnej podniosła zarzutu naruszenia przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności dokonanie innych niż organy administracji obu instancji – bez żadnych podstaw – błędnych ustaleń faktycznych. Polegały one na przyjęciu, że w sytuacji, gdy postanowienie organu I instancji zostało M.R. doręczone w dniu 6 lipca 2009 r., to za pośrednictwem swojego pełnomocnika zażalenie od tego rozstrzygnięcia wniosła w dniu 14 lipca 2009 r., podczas, gdy jak wynika z treści załączonego dowodu nadania, przesyłka z zażaleniem została w polskim urzędzie pocztowym złożona w dniu 13 lipca 2009 r. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, b/, c/ oraz pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – w związku z art. 156 k.p.a. oraz w związku z art. 59 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie skarżącej, naruszenie powyższych przepisów polegało na przyjęciu, że nie była ona uprawniona do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia [...] listopada 2008 r. Zdaniem skarżącej, była ona uprawniona do złożenia zażalenia, bowiem z uwagi na naruszanie jej prawa własności zalewaniem jej posesji, jest podmiotem uprawnionym do żądania wykonania decyzji z dnia 18 maja 2005 r., a zatem na zasadzie art. 59 § 5 w związku z art. 1a pkt 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przysługuje jej prawo do złożenia zażalenia na niewykonanie tejże decyzji oraz konstytucyjne prawo do sądu w tym zakresie. M.R. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w szczególności kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych bądź według zestawienia przedstawionego na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.B. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, należy stwierdzić, że całkowicie chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 59 § 5 w związku z art. 1a pkt 13 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., zwana dalej ustawą egzekucyjną). Miało to być spowodowane brakiem uznania strony skarżącej jako wierzyciela w świetle dyspozycji art. 1a pkt 13 tejże ustawy, co z kolei skutkowało brakiem legitymacji procesowej do wniesienia zażalenia na przedmiotowe postanowienie organu I instancji z dnia [...] listopada 2008 r. Wynika to z tego, że krąg podmiotów, którym w postępowaniu egzekucyjnym przysługuje przymiot strony jest znacznie węższy niż w postępowaniu merytorycznym, to jest rozstrzygającym sprawę co do istoty. Ponadto w świetle art. 5 § 1 pkt 1 ustawy egzekucyjnej uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wymienionych w art. 2 tejże ustawy egzekucyjnej jest wierzyciel, czyli dla obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji publicznej właściwy do orzekania organ I instancji. Natomiast obok wierzyciela drugą stroną postępowania egzekucyjnego jest zobowiązany, tj. osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 20 tejże ustawy). Dlatego też w świetle art. 6 § 1 ustawy egzekucyjnej jeżeli zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku to wyłącznie wierzyciel może i powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Oznacza to, że wszczęcie egzekucji administracyjnej może nastąpić tylko na wniosek wierzyciela, a jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 1 i 2 ustawy egzekucyjnej). Poza wierzycielem i zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym w ograniczonym zakresie mogą uczestniczyć także inne podmioty, o ile wynika to wyraźnie z przepisów ustawy, czyli ten tylko podmiot, który nie będąc zobowiązanym, rości sobie prawo do rzeczy lub prawa majątkowego, z którego prowadzi się egzekucję administracyjną (art. 38 i nast. ustawy egzekucyjnej). Tak określony zakres podmiotowy postępowania egzekucyjnego w administracji wyklucza dopuszczalność formalnoprawnej ingerencji w tok tego postępowania innych podmiotów spoza tego zakresu, nawet jeżeli podmioty te były stronami postępowania rozstrzygającego daną sprawę co do istoty (wyrok NSA z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1252/07 oraz wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r. sygn. akt IV SAB 175/00, Lex nr 55781). Po drugie, jeżeli prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji dotyczące braku legitymacji procesowej strony skarżącej w postępowaniu egzekucyjnym w administracji to oznacza, że także Sąd I instancji nie naruszył przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, b/ i c/ ustawy p.p.s.a. jak i oczywiście art. 145 § 2 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. z powodu stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia SKO. Ponadto, w tym stanie prawnym i faktycznym bezskuteczny jest również zarzut kasacyjny kwestionujący naruszenie przez stronę skarżącą terminu do wniesienia zażalenia od przedmiotowego postanowienia organu I instancji. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny z powodu braku usprawiedliwionych podstaw oddalił skargę kasacyjną.