II SA/Gl 935/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę 100 ( sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], Wójt Gminy B. umorzył postępowanie egzekucyjne w sprawie wykonania przez zobowiązanego J. B. decyzji Nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie odtworzenia do stanu pierwotnego rowu odwadniającego w granicy działek pomiędzy działkami nr [...] a działką nr [...]. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 5 § 1 pkt 1, art. 17 § 1 pkt 2, art. 20 § 1 pkt 2 oraz art. 59 § 1 pkt 1 i art. 59 § 2 – 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą egzekucyjną. W uzasadnieniu stwierdzono, że Wójt Gminy B. jest wierzycielem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku w przedmiotowej sprawie. Zainteresowanym podmiotem (nie będącym wierzycielem) w wykonaniu decyzji z [...]r. jest M. R., która była stroną postępowania zakończonego tamtą decyzją. Organ w dniu [...]r. stwierdził wykonanie decyzji, co zostało potwierdzone oględzinami przeprowadzonymi w dniach [...]r. Wobec dobrowolnego wykonania decyzji wszczynanie postępowania egzekucyjnego byłoby zbędne. Z kolei umorzenie tego postępowania może nastąpić również przed jego wszczęciem (art. 59 § 1 pkt 1 ustawy). Powyższe postanowienie zostało doręczone zobowiązanemu w dniu [...]r., zaś do M. R. w ogóle nie zostało skierowane. Wydanie tego postanowienia zostało poprzedzone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r., którym rozpoznano zażalenie M. R. na niezałatwienie sprawy w terminie i zobowiązano organ pierwszej instancji do jej załatwienia wyznaczając trzydziestodniowy termin. W dalszym toku postępowania M. R. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. skargę na bezczynność wierzyciela w trybie art. 6 § 1a ustawy egzekucyjnej. Organ odwoławczy w toku tego postępowania wydał w dniu [...] r. postanowienie zlecające organowi pierwszej instancji przeprowadzenie postępowania uzupełniającego poprzez przesłanie zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienia z dnia [...] r., świadczącego o jego doręczeniu M. R., a następnie w dniu [...]r. - postanowienie wyznaczające organowi pierwszej instancji siedmiodniowy termin do załatwienia sprawy poprzez doręczenie M. R. postanowienia z dnia [...]r. W wykonaniu tego ostatnio wymienionego postanowienia SKO, organ pierwszej instancji doręczył M. R. swoje postanowienie z dnia [...]r., co zostało przez nią potwierdzone w dniu [...] r. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik M. R. wniósł zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...]r. Zarzucił naruszenie art. 17 § 1 ustawy egzekucyjnej w zw. z art. 28 kpa poprzez niedoręczenie tego postanowienia wszystkim, czyjego interesu ono dotyczyło, a ponadto błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że J. B. wykonał decyzję z dnia [...] r. podczas gdy z zaoferowanych przez M. R. dowodów wynika, że nie odtworzył on rowu do stanu pierwotnego. Rozpoznając to zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem uchyliło zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ pierwszej instancji wydał swoje postanowienie bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. W ocenie organu odwoławczego, wobec rozbieżności stanowisk, organ pierwszej instancji winien był przeprowadzić oględziny w terenie z udziałem wszystkich zainteresowanych. Ponadto podzielono pogląd pełnomocnika żalącej się, co do jej przymiotu strony w postępowaniu, a tym samym zarzut pominięcia jej przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia przez organ pierwszej instancji. Skargę na powyższe postanowienie wniósł J. B. domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 5 § 1 pkt 1, art. 18, art. 20 § 1 pkt 2, art. 59 § 1 pkt 1 i art. 59 § 3 – 5 ustawy egzekucyjnej, a ponadto art. 77 i art. 145 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 18 ustawy egzekucyjnej. W uzasadnieniu skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i podkreślił, że stronami w postępowaniu egzekucyjnym są wierzyciel oraz zobowiązany. Z kolei z art. 59 § 5 ustawy egzekucyjnej wynika wprost, że podmiotami uprawnionymi do wniesienia zażalenia na postanowienie o umorzeniu postępowania są jedynie strony tego postępowania. W tym stanie rzeczy rozpoznane zostało zażalenie osoby nie posiadającej przymiotu strony, co skutkuje nieważnością zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że M. R. brała udział w całym postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji zobowiązującej skarżącego do wykonania określonych prac, a przymiot strony w postępowaniu egzekucyjnym przysługuje jej, albowiem jest w tym postępowaniu wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 ustawy egzekucyjnej. W piśmie procesowym z dnia [...]r. pełnomocnik M. R. wniósł o oddalenie skargi podzielając stanowisko organu o przysługującym jej statusie wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. Ponadto podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w kwestii nie wykonania decyzji przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek i to nie tylko z przyczyn w niej podniesionych. Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.s.a., w sytuacji, gdy sąd stwierdzi, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt. 2 p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Na mocy art. 134 § 1 p.s.a. sąd dokonuje również z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej zakresie kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Postanowienie to zostało bowiem wydane z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez osobę nie posiadającą legitymacji do jego wniesienia, a co za tym idzie wniesionego na ostateczne postanowienie organu pierwszej instancji. Przedmiotem zażalenia w niniejszej sprawie było postanowienie organu egzekucyjnego pierwszej instancji wydane w oparciu o art. 59 § 1 pkt 1 ustawy egzekucyjnej. Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że z uwagi na granice rozpoznania skargi nakreślone powołanym już art. 134 p.s.a. Sąd nie dokonywał merytorycznej oceny postanowienia organu pierwszej instancji, będąc zobligowanym do zbadania w pierwszej kolejności dopuszczalności i skuteczności wniesionego w toku instancji zażalenia na to postanowienie. Zgodnie z art. 59 § 5 ustawy egzekucyjnej na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego przysługuje zażalenie zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym. Istotą sporu w tym zakresie jest więc kwestia, czy M. R. miała przymiot wierzyciela w postępowaniu zakończonym tym postanowieniem. Analiza przepisów ustawy egzekucyjnej oraz utrwalone w tej materii orzecznictwo sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 października 1998 r., sygn. akt IV SA 2015/96; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1162/05), prowadzić musi do wniosku, że M. R. nie była wierzycielem w tym postępowaniu, a zatem nie miała legitymacji do wniesienia zażalenia na postanowienie Wójta Gminy B. z dnia [...] r. Zgodnie z art. 1a pkt 13 ustawy egzekucyjnej wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Z kolei w myśl art. 5 § 1 pkt 1 tej ustawy uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego – właściwy do orzekania organ pierwszej instancji. Z przepisów tych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wierzycielem w niniejszej sprawie jest wyłącznie Wójt Gminy B. Inaczej krąg osób uprawnionych do żądania wykonania obowiązków w drodze egzekucji administracyjnej został określony w art. 5 § 1 pkt 2 ustawy. Jest tam bowiem mowa m.in. o podmiocie, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Ten ostatnio przytoczony przepis nie znajduje jednak zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem chodzi w nim o obowiązki wynikające z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa. Wyjaśnić przy tym przyjdzie, że pod pojęciem "innych organów" rozumieć należy organy nie wymienione w art. 5 § 1 pkt 1 ustawy. W świetle powyższych wywodów stwierdzić należy, że M. R. nie miała legitymacji do wniesienia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Rozpoznanie zatem jej zażalenia przez organ odwoławczy stanowi rażące naruszenie art. 59 § 5 ustawy egzekucyjnej, a tym samym wypełnia przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Niezależnie od powyższego wskazać przyjdzie, że skoro legitymowanym do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie był jedynie zobowiązany, a w ustawowym terminie zażalenia takiego nie wniósł, to z upływem tego terminu postanowienie stało się ostateczne. Jak wynika z akt sprawy postanowienie z [...] r. zostało doręczone zobowiązanemu w dniu [...]r. Termin do wniesienia zażalenia upływał zatem z dniem [...]r. Jeżeli zatem inny podmiot po tym terminie dąży do wykazania, iż bez własnej winy został pominięty jako strona w toku postępowania, to jedynym środkiem wzruszenia ostatecznego postanowienia może być zainicjowanie jednego z postępowań nadzwyczajnych, w tym przypadku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 kpa, nie zaś wniesienie zwykłego środka zaskarżenia. W tym stanie rzeczy rozpoznając zażalenie M. R. doszło również do rażącego naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa) mającej zastosowanie również do postanowień kończących postępowanie w sprawie. Na marginesie tylko wypada zauważyć, że organ odwoławczy przyjmując za dopuszczalne wniesienie zażalenia i uznając legitymację M. R. do jego wniesienia całkowicie pominął wynikającą z akt sprawy okoliczność, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało jej doręczone w dniu[...]r., zaś zażalenie wniesione zostało w dniu [...]r. Ta okoliczność jednak pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, a to w świetle powyższych rozważań. Mając wszystko powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. W kwestii wykonalności zaskarżonego orzeczenia Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.s.a. Przystępując ponownie do rozpoznania zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy mając na uwadze powyższe rozważania, w pierwszej kolejności skoncentruje się na tym, że nie pochodzi ono od osoby legitymowanej do jego wniesienia, co skutkować winno wydaniem rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art.144 kpa.