III SA/Gd 494/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Inspektora Sanitarnego z dnia 7 września 2009 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 28 lipca 2009 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie k.p.a.), art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy nie stwierdził u T. W. choroby zawodowej wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, tj. przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji wskazując na przebieg pracy zawodowej w/w oraz powołując się na wyniki badań przeprowadzonych przez Poradnię Foniatryczną Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. i Instytut Medycyny Pracy w Ł. (ocena wydolności głosowej krtani) podniósł, że stwierdzone u T. W. zmiany morfologiczno – czynnościowe w zakresie krtani, tj. przewlekłe proste zapalenie krtani z zaostrzeniem w odcinku tylnym krtani, obrzęk podnabłonkowy fałdów głosowych oraz cechy dysfonii hyperfunkcjonalnej nie są objęte wykazem chorób zawodowych. Organ wskazał nadto, że udokumentowane wieloletnie narażenie na wzmożony wysiłek głosowy stanowi jest tylko jednym z warunków koniecznych do rozpoznania choroby zawodowej. W rozpatrywanej sprawie nie było więc podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W następstwie odwołania wniesionego przez T. W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 7 września 2009 r. nr [...], działając w oparciu o art. 5 pkt 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wypunktowując przebieg czynności przeprowadzonych w toku postępowania przed organem I instancji ze szczególnym uwzględnieniem wydania stosownych orzeczeń lekarskich wskazał, że warunkiem wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej jest rozpoznanie takiej choroby. Przeprowadzone w sprawie specjalistyczne badania lekarskie jak i zgromadzona dokumentacja lekarska nie dały podstaw do wydania decyzji pozytywnej dla strony pomimo tego, że strona przez długi okres czasu była narażona na nadmierny wysiłek głosowy i rozpoznano u niej przewlekłe zapalenie krtani. Nie mniej jednak ta jednostka chorobowa nie figuruje w wykazie chorób zawodowych a udokumentowane wieloletnie narażenie na nadmierny wysiłek głosowy stanowi tylko jeden z warunków koniecznych do rozpoznania choroby zawodowej. W reasumpcji organ II instancji uznał rozstrzygniecie organu I instancji za w pełni prawidłowe. W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku T. W. z uwagi na krzywdzący charakter wydanego rozstrzygnięcia wniosła o ponowne rozpatrzenie wniosku o ustalenie choroby zawodowej. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w trakcie 31 lat wykonywania zawodu nauczyciela przez 21 pracowała w szkolnictwie specjalnym. Co oczywiste, praca w tym wymiarze i w tym charakterze musiała się odbić na stanie jej zdrowia. Obecnie skarżąca z uwagi na problemy z gardłem i głosem pozostaje pod stałą opieką laryngologa i foniatry. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 17 grudnia 2009 r. skarżąca wskazała m.in., że w 2004 r. rozpoznano u niej guzki śpiewacze. Do przedmiotowego pisma skarżąca załączyła szereg dokumentów obrazujących stan jej zdrowia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Orzeczenie o stwierdzeniu choroby zawodowej bądź o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej następuje w drodze decyzji wydanej przez uprawniony organ administracji publicznej. Sąd nie może wypowiadać się w kwestii stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej, a jedynie ocenić legalność – zgodność z prawem, rozstrzygnięcia dokonanego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zasadniczo procedura związana z postępowaniem w takiej sprawie uregulowana jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 105, poz. 869). Na mocy § 11 ust. 1 tego rozporządzenia do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. Przepis ten miał zastosowanie w niniejszej sprawie, gdzie do wszczęcia postępowania doszło w 2008 r. i do dnia wejścia w życie rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych ( tj. 3 lipca 2009 r.) było ono prowadzone w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Sąd wskazuje, że za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. W judykaturze przyjmuje się, że definicja prawna choroby zawodowej składa się z dwóch elementów, z których jeden jest formalnie wskazany w określonym wykazie, a drugi dotyczy określonego związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Nadto wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowany był powszechnie pogląd o związaniu organów inspekcji sanitarnej rozpoznaniem podanym w stosownym orzeczeniu lekarskim. Takie stanowisko zostało przedstawione m.in. w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2002 r. i zachowuje ono nadal aktualność (OPS 3/02, publ. ONSA 2003/1/4). W myśl punktu 15 załącznika do obecnie obowiązującego rozporządzenia z 2009 r. przewlekłymi chorobami narządu głosu spowodowanych nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat są: 1) guzki głosowe twarde, 2) wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, 3) niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwała dystonią. Porównując powyższe do treści załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. należy stwierdzić, że w pkt 15 do chorób zawodowych zaliczono: 1) guzki głosowe twarde, 2) wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, 3) niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dystonią. Zatem w przypadku choroby wymienionej na trzeciej pozycji jej określenie w załącznikach jest różne i Sąd nie posiadając wiedzy medycznej nie może stwierdzić, czy chodzi w tym przypadku o te same choroby. Jak wynika z akt sprawy jednostki orzecznicze, na których rozpoznaniu organ oparł swoje rozstrzygnięcie, wydały orzeczenia lekarskie w dacie obowiązywania rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. stwierdzając u skarżącej: przewlekłe zapalenie krtani – w przypadku WOMP i zmiany morfologiczno – czynnościowe w zakresie krtani, tj. przewlekłe proste zapalenie krtani z zaostrzeniem w odcinku tylnym krtani, obrzęk podnabłonkowy fałdów głosowych oraz cechy dysfonii hyperfunkcjonalnej – w przypadku orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy w Ł. Wobec różniących się wykazów chorób zawodowych narządu głosu powstaje tym samym pytanie, czy stwierdzone u skarżącej schorzenia nie jest objęte tym "nowym" wykazem. Orzekając w sprawie organ powyższą okoliczność pominął, tymczasem wymagała ona wyjaśnienia ze strony lekarskiej jednostki orzeczniczej, która wydała orzeczenie w niniejszej sprawie. Wątpliwości tej ani organ ani Sąd we własnym zakresie nie mogły bowiem rozstrzygnąć. Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż orzeczenia zakładów służby zdrowia właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych są traktowane w postępowaniu w sprawie chorób zawodowych jak opinie biegłych. Muszą być one zatem umotywowane w sposób zrozumiały dla stron, organów orzekających, a także dla Sądu, który nie posiada wiedzy medycznej, a obowiązany jest ocenić, czy wydane na podstawie takich orzeczeń decyzje są zgodne z prawem" (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1998 r., I SA 2074/97, System Informacji Prawnej LEX nr 45828). Ocena zawarta w takim orzeczeniu nie może zatem sprowadzać się do przedstawienia zdania biegłego, ale musi przekonywać jako logiczna całość w odniesieniu do zgromadzonego materiału dowodowego. Dokonując z tego punktu widzenia oceny wydanych w niniejszej sprawie orzeczeń lekarskich, Sąd stwierdził, że nie odniesiono się w nich do faktu wcześniejszego rozpoznania u skarżącej guzków śpiewaczych, co wynika z przedstawionej przez skarżącą w toku postępowania dokumentacji lekarskiej. Wyjaśnienia zatem wymaga, czy stwierdzone wcześniej guzki śpiewacze są tymi samymi, o których mowa w załączniku do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, jak również, jeżeli pierwsza odpowiedź będzie twierdząca, czy brak ich rozpoznania w obu orzeczeniach lekarskich oznacza, że guzki te samoczynnie ustąpiły. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżoną decyzję należało uchylić. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. W tym stanie rzeczy skoro sprawa nie została wyjaśniona do ostatecznego załatwienia, co stanowi naruszenie art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Wskazania co do dalszego toku postępowania wynikają z powyższych rozważań. Organ odwoławczy winien uzupełnić postępowanie wyjaśniające, w tym winien rozważyć zwrócenie się do kolejnej jednostki orzeczniczej, bądź zwrócić się do jednostki orzeczniczej II stopnia aby, z uwzględnieniem powyższych uwag, odniosła się do całości materiału dowodowego i medycznego zgromadzonego w sprawie uwzględniając treść załącznika do rozporządzenia z 2009 r. Wobec uchylenia rozstrzygnięcia odmawiającego stwierdzenia choroby zawodowej przepis art. 152 ustawy nie miał zastosowania.