II SA/Wa 1557/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA - Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia średniej ceny rynkowej zakupu 1 m² powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego dla celów wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery na dzień 1 lipca 2004 r. postanawia - odrzucić skargę - Przedmiotem skargi M. K. w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia średniej ceny rynkowej zakupu 1 m² powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego dla celów wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery na dzień 1 lipca 2004 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W rozpoznawanej sprawie kwestią zasadniczą jest zatem ustalenie, czy skarżony przez M. K. akt jest decyzją administracyjną bądź innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, a w konsekwencji, czy sprawa ze skargi na ten akt podlega kognicji sądów administracyjnych. W doktrynie prawa administracyjnego rozróżnia się materialne i procesowe ujęcie decyzji. W ujęciu materialnym pod pojęciem decyzji rozumie się "...oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie" (por. J. Lang., J. Służewski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska - Polskie prawo administracyjne, PWN Warszawa 1995, s. 190). Podobny pogląd został wyrażony w uchwale Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r. sygn. akt III AZP 1/88 (OSPiKA 1989 Nr 3, poz. 59), zgodnie z którym "...decyzja to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracyjnych w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego (...), o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne". Procesowe pojęcie decyzji wywodzić z kolei należy z art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, łącznie z art. 105 oraz art. 107, a także art. 1 pkt 1 tego kodeksu. Zgodnie z art. 104 kpa, organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji. Załatwienie sprawy administracyjnej w formie decyzji, a więc aktu administracyjnego zewnętrznego, może oznaczać jedynie rozstrzygnięcie sprawy przez władcze działanie prawne organu administracji publicznej, skierowane do konkretnego adresata. Sprawa administracyjna nie jest zaś załatwiona, gdy organ administracyjny, spełniając wymogi formalne przewidziane w art. 107 § 1 kpa, poprzestaje na tym i nie doręcza decyzji stronie. Spełnienie bowiem przez organ administracyjny wymogów formalnych decyzji oznacza jedynie, że decyzja została sporządzona, a nie wydana. Za tym stwierdzeniem przemawia również argumentacja wynikająca z art. 109 i 110 kpa. Zgodnie z art. 109 kpa, decyzję doręcza się stronom na piśmie, zaś art. 110 kpa stanowi, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego i dopiero od tego momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej oraz stronę. Obligatoryjne składniki treści decyzji wskazuje art. 107 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzja powinna zawierać: a. oznaczenie organu administracji publicznej; b. datę wydania; c. oznaczenie strony lub stron; d. powołanie podstawy prawnej; e. rozstrzygnięcie; f. uzasadnienie faktyczne i prawne; g. pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie; h. podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Dodatkowo decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Wymienione powyżej składniki decyzji służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego jak i procesowego. Nie wszystkie z nich mają jednakowe znaczenie w określeniu tych elementów, bowiem niektóre są bardziej istotne niż pozostałe i ich pominięcie pozbawia akt pisemny charakteru decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Zatem decyzja administracyjna jest zewnętrznym aktem władczym, określającym sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie, przy czym przez oznaczenie podmiotu (strony) należy rozumieć podanie imienia i nazwiska osoby fizycznej, a w przypadku osoby prawnej - jej nazwy oraz adresu zamieszkania (pobytu), względnie siedziby osoby prawnej. O uznaniu danego aktu za decyzję przesądza jego treść, a nie nazwa (forma). Użycie tej czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako orzeczenia, jeżeli jest to akt rozstrzygający co do istoty indywidualnej sprawy należącej do właściwości organów administracji państwowej. Oceniając zatem zaskarżony akt z punktu widzenia przyjętego wyżej określenia decyzji Sąd stanął na stanowisku, iż nie jest to decyzja w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem decyzja administracyjna określa sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie, zaś decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia średniej ceny rynkowej zakupu 1 m² powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego dla celów wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery na dzień 1 lipca 2004 r. nie posiada tych cech, ponieważ jest skierowana do bliżej nieokreślonej liczby adresatów, jak również nie dotyczy sprawy indywidualnej. Również przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 z późn. zm.), nie dają żadnej podstawy do tego, aby cena m² ustalona została decyzją w rozumieniu ww. przepisów. Wysokość ekwiwalentu ustala się bowiem, przyjmując obok uprawnienia do norm również jako podstawę obliczenia cenę m² powierzchni i to właśnie wyliczenie wysokości ekwiwalentu jest załatwieniem sprawy indywidualnej, a nie ustalenie ceny. Cena ta, tak jak norma powierzchni, jest jedną z danych, służących obliczeniu wysokości ekwiwalentu, jednak w przeliczeniu do normy powierzchni nie jest ona ustalona odrębnie dla każdego uprawnionego, ale właśnie średnio dla wszystkich, jednakowo. Reasumując, samo nazwanie czynności organu administracyjnego decyzją nie wystarcza samo w sobie do zakwalifikowania jej do kategorii decyzji w rozumieniu kpa, gdyż nie stanowi ona władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach adresowanych do indywidualnej osoby. Skoro adresatem tego aktu nie jest skarżący i nawet jego odpisu nie przesłano skarżącemu, to nie może być on uznany za decyzję administracyjną rozstrzygającą istotę sprawy w zakresie praw i obowiązków M. K. Decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] nie jest również aktem czy czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie bowiem do treści ww. przepisu przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być tylko takie akty lub czynności, które są podejmowane w sprawach indywidualnych (akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy), a jak już wskazano zaskarżona "decyzja" w żadnym razie nie określa sytuacji prawnej konkretnie oznaczonego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie (por. również postanowienie WSA w Warszawie z dnia 5 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1068/09, Centralna Baza Orzeczeń, orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1730/09, którym oddalono skargę kasacyjną od postanowienia WSA w Warszawie). Skoro zatem przedmiotem skargi M. K. nie jest ani decyzja administracyjna, ani postanowienie, jak również inny akt lub czynność, o którym mowa w art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również brak jest przepisów szczególnych, które przewidywałyby w tego rodzaju sprawach kontrolę sądowoadministracyjną, to z tego względu należy uznać skargę za niedopuszczalną. Wobec powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w postanowieniu.