II SA/Wa 1763/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi J.N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji przyznającej prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu: 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2009 r. 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] lutego 1998 r. Komendant Miejski Policji w T. przyznał J. N. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Komendant Miejski Policji w T. stwierdził wygaśnięcie powyższej decyzji. W podstawie prawnej decyzji powołał art. 162 § 1 pkt 1 Kpa oraz § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że równoważnik za remont mieszkania, przyznano zainteresowanemu jako emerytowi Policji na podstawie § 8 powołanego wyżej rozporządzenia. Rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2005 r. dokonano zmiany tego aktu prawnego, uchylając ten przepis. Zmiana ta spowodowała, iż z dniem 1 stycznia 2006 r. emeryci, renciści policyjni i osoby uprawnione do renty rodzinnej utracili prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Od decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. J. N. odwołał się do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, który decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie to stało się ostateczne. W dniu 30 marca 2009 r. J. N. złożył w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] kwietnia 2006 r., a tym samym decyzji Komendanta Miejskiego Policji w T. z dnia [...] lutego 2006 r., jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 162 § 1 pkt 1 Kpa. Według niego, dla prawidłowego zastosowania tego przepisu niezbędne było aby utrata obowiązywania przyznanego mu wcześniej uprawnienia była wprost przewidziana w przepisach zmieniających stan prawny. Na poparcie swojego wniosku wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 953/07. Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu wniosku, na podstawie art. 156 § 1 i art. 157 § 1 Kpa w związku z treścią art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wygaszającej. Na skutek odwołania strony sprawę rozpatrzył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 i art. 157 § 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zmiany dotychczas obowiązującego rozporządzenia nie dają organowi II instancji możliwości zmiany zaskarżonej decyzji. Utrata mocy obowiązującej przepisu, rozciągającego prawa do przedmiotowego równoważnika między innymi na emerytów policyjnych, obowiązuje wszystkich. Inne rozumienie nowelizacji rozporządzenia prowadziłoby do nierównego traktowania emerytów policyjnych. Nadto za takim właśnie rozumieniem obecnego brzmienia rozporządzenia, z uwzględnieniem treści § 1 rozporządzenia zmieniającego, przemawia interes społeczny oraz treść przepisu. Zatem nie została wypełniona żadna z przesłanek określonych w przepisie art. 156 Kpa, skutkujących nieważnością decyzji wygaszających uprawnienie strony. J. N. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 953/07. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona, czyli w tej sprawie – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga, co do swojej istoty, zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest prawidłowość decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wygaszającej decyzję o przyznaniu skarżącemu świadczenia i prawidłowość przeprowadzonego w tym zakresie przez organy administracji postępowania nadzorczego. Bezsporny jest fakt, że z dniem 1 stycznia 2006 r. utracił moc prawną przepis, na mocy którego emeryci i renciści policyjni byli uprawnieni do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przy spełnieniu odpowiednich kryteriów. Jednakże samo uchylenie podstawy prawnej wydanych wcześniej decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa, przestaje obowiązywać podstawa prawna do wydawania takich decyzji w przyszłości, nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w przeszłości, opartych na obowiązującej wówczas podstawie prawnej. W takim wypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą one uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, przesłanką wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość, rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie. Uregulowanie to ma charakter odesłania do przepisów szczególnych. Gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, uznanie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, gdyż należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Zgodnie z tą normą wygaśnięcie decyzji musi nakazywać konkretny przepis prawa. Tymczasem rozporządzenie z dnia 28 grudnia 2005 r., które uchyliło uprawnienia emerytów policyjnych do otrzymywania przedmiotowego dodatku nie zawiera takich uregulowań. Ponadto w poddanej postępowaniu nadzorczemu decyzji wygaszającej z dnia [...] lutego 2006 r. nie wskazano interesu społecznego lub interesu strony, jako dodatkowej przesłanki wymienionej w art. 162 Kpa, uzasadniającej stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] lutego 1998 r., przyznającej skarżącemu świadczenie. Wskazywanie przez organ na brak ustawowego zagwarantowania emerytom policyjnym prawa do równoważnika za remont zajmowanego lokalu, nie przemawia w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za odmową stwierdzenia nieważności decyzji wygaszającej, albowiem decyzja przyznająca świadczenie zasadzała się na konkretnym, obowiązującym w chwili jej wydania przepisie wykonawczym. W administracyjnym postępowaniu nadzorczym, jak i w postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrolującym to administracyjne postępowanie, przedmiotem jest samo postępowanie nadzorcze, oceniane pod kątem jego prawidłowości procesowej i pod kątem zasad art. 156 Kpa oraz prawidłowości zastosowania przez organ instytucji przewidzianej w przepisie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa. Zatem decyzja z dnia [...] lutego 2006 r., wygaszająca uprawnienie oraz utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia [...] kwietnia 2006 r. [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji zostały podjęte z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organ zastosował normę art. 162 § 1 pkt 1 Kpa z pominięciem jej istoty, głównego elementu stanowiącego o możliwości wygaszenia danej decyzji. Dodać tu należy, iż instytucja przewidziana w omawianym przepisie jest normą szczególną, dlatego dla prawidłowego jej stosowania bezwzględnie muszą istnieć ściśle określone w niej przesłanki, skutkujące jej zastosowaniem. Problematyka wygaszenia uprawnień emerytów policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu była szczegółowo badana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Istotny jest tu wyrok tego Sądu z dnia 18 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 953/07, w którym stwierdzono: 1. W sytuacji uchylenia przepisu, który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 Kpa następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. Samo uchylenie podstawy prawnej wydanych decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa, przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości takich decyzji. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą wówczas podstawę prawną. W takim przypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą one uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość. 2. Uchylenie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, nie połączone z cofnięciem dotychczas przyznanych uprawnień lub wygaśnięciem decyzji przyznających te uprawnienia, nie mogło być przyczyną wygaśnięcia decyzji. Taka zmiana stanu prawnego nie mogła być przyczyną wygaśnięcia decyzji (publ. LEX nr 489773). Reasumując, poddana takiej kontroli zaskarżona decyzja, wobec wyżej wskazanego, rażącego naruszenia prawa przy podejmowaniu decyzji wygaszającej, ostać się nie może. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.