II GSK 1119/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 stycznia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1442/09 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 21 maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od E. S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 21 stycznia 2010 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1442/09 oddalił skargę E. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 21 maja 2009 r. nr [..] w przedmiocie kary pieniężnej. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 11 grudnia 2008 r. w N. skontrolowano pojazd marki- M.- B. o numerze rejestracyjnym [...] prowadzony przez T. S. W trakcie kontroli ustalono, że przewóz osób był wykonywany na rzecz przedsiębiorcy E. S., który wykonywał transport drogowy osób z D. do N. samochodem przystosowanym do przewozu 9 osób, czyli pojazdem nie będącym autobusem. Organ dokonujący kontroli ustalił, na podstawie zeznań trojga uczniów szkoły średniej, że przedsiębiorca wykonywał przewóz regularny osób na trasie z D. do N. Odjazd następował codziennie ok. godz. 7:30 a przyjazd do N. ok. godziny 7:50. Za przejazd pobierano opłatę w wysokości 2,50 złotych. Pojazd, którym wykonywano przewóz nie został zgłoszony do licencji nr [..] na wykonywanie transportu drogowego osób. Organ stwierdził również, że przedsiębiorca nie dysponował zezwoleniem na wykonywanie przewozów regularnych. Mając na uwadze te okoliczności faktyczne Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego z dnia 20 marca 2009 r. nr [...] nałożył na E. S. karę pieniężną w wysokości 15.000 złotych obejmującą na następujące naruszenia tj: -wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji (kara 8 000 złotych); -wykonywanie transportu drogowego osób w zakresie przewozów regularnych pojazdem innym niż autobus (kara 1 000 złotych); -wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia (kara 6 000 złotych) Po rozpoznaniu odwołania E. S. na powyższe rozstrzygnięcie Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zeznania świadków jednoznacznie wykazały, iż kontrolowany przejazd miał znamiona przewozu regularnego, gdyż przewozy odbywały się na stałej trasie o stałych godzinach i za stałą opłatą. Organ II instancji uznał, za bezsporny fakt wykonywania transportu drogowego osób pojazdem niezgłoszonym do licencji. Takie zgłoszenie nastąpiło, według wiedzy organu, dopiero w dniu 16 grudnia 2008 r. Od tej decyzji ostatecznej E. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który następnie ją oddalił. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 874 ze zm.) przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. -Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601, ze zm.). Z kolei w myśl art. 18 b ustawy o transporcie drogowym przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według następujących zasad: 1) do przewozu używane są wyłącznie autobusy odpowiadające wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym; 2) rozkład jazdy jest podawany do publicznej wiadomości przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach autobusowych; 3) wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy; 4) należność za przejazd jest pobierana zgodnie z cennikiem opłat, a pasażer otrzymuje potwierdzenie wniesienia opłaty w postaci biletu wydanego zgodnie z przepisami o kasach rejestrujących; 5) w kasach dworcowych oraz w autobusie znajduje się dostępny do wglądu pasażerów opracowany przez przewoźnika lub grupę przewoźników regulamin określający warunki obsługi podróżnych, odprawy oraz przewozu osób, bagażu i rzeczy; 6) cennik opłat został podany do publicznej wiadomości przy kasach dworcowych oraz w każdym autobusie wykonującym regularne przewozy osób, przy czym cennik opłat musi także zawierać ceny biletów ulgowych: (...); 7) zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18. Podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się (ust. 2 art. 18 b): 1) używania do przewozu innych pojazdów niż autobusy, jak też autobusów nieodpowiadających wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym; 2) korzystania z przystanków, na których nie została zamieszczona informacja o realizowanym rozkładzie jazdy zawierająca także nazwę, adres siedziby przewoźnika i numer telefonu przewoźnika lub niezgodnie z podanymi w tej informacji dniami i godzinami odjazdów; 3) zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy; 4) pobierania należności za przejazd niezgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości pasażerów; 5) naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 ustawy. Sąd I instancji zaznaczył, że wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez organy w tym przepisie wskazane (art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym). Nie wymaga zaś uzyskania takiego zezwolenia tymczasowe wykonywanie przewozów osób w przypadku klęsk żywiołowych lub wystąpienia zakłóceń w przewozach wykonywanych przez podmioty innych gałęzi niż transport drogowy (art. 18 ust. 1a ustawy) oraz wykonywanie przewozu okazjonalnego, jeżeli zachodzą przesłanki wskazane w tym przepisie (art. 18 ust. 3 ustawy). W ocenie Sądu I instancji ustalenia dokonane podczas kontroli stanowiły wystarczający materiał dowodowy do uznania, iż w rozpatrywanym przypadku miał miejsce regularny przewóz osób. Na taki charakter przewozów wskazują zeznania świadków, wśród których nie występują istotne rozbieżności. Sąd I instancji zaznaczył, że według zeznań świadków pojazd stale w godz. 7.30- 7.40 wyruszał z przystanku w D.do N., czyli poruszał się po określonej trasie i zabierał pasażerów z przystanku w okolicach dworca autobusowego. Świadek A. W. korzystała z usług przewoźnika przez miesiąc ok. 20 razy dziennie, przy czym wyjazd był zawsze o 7.30 z przystanku w D. W związku z tym organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały działalność przedsiębiorcy jako wykonywanie regularnych przewozów osób i uznały, że działalność ta była realizowana przez Skarżącego bez wymaganego w art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym zezwolenia wydanego przez właściwy organ. W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji E. S. zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.: a) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: -art. 4 pkt 7 w zw. z art. 18 ust. 1, 1a, 2 i 3, art. 19 a ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że transport wykonywany w dniu 11 grudnia 2008 r. samochodem marko M.-B. o nr rejestracyjnym [...] należącym do E. S. na trasie D. – N. spełniał przesłanki przewozu regularnego, a tym samym wymagał właściwego zezwolenia, którego właściciel firmy nie posiadał; -art. 4 pkt 7 w zw. z art. 18 b ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o transporcie drogowym przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, że transport wykonywany w dniu 11 grudnia 2008 r. samochodem marko M. –B. spełniał przesłanki przewozu regularnego, a tym samym nie mógł być wykonywany pojazdem innym niż samochód; -art. 18 ust. 2 oraz ust. 3 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że transport wykonywany ww. pojazdem na trasie Dobra-Nowogard nie miał charakteru okazjonalnego a tym samym wymagał zezwolenia. b) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie przez Sąd I instancji skargi, w sytuacji gdy decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 21 maja 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 marca 2009 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnych ustaleniach dokonanych przez organy kontroli I i II instancji co do stanu faktycznego oraz polegającą na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący podniósł, że stan faktyczny w sprawie został ustalony nieprawidłowo. Zdaniem Skarżącego organy oraz Sąd I instancji pominęły fakt, że samochód osobowy należący do E. S. nie spełniał żadnej przesłanki umożliwiającej zakwalifikowanie go do przewozu regularnego, ponieważ przewóz wykonywany był samochodem 9-osobowym, nie miał rozkładu jazdy i nie był podawany do publicznej wiadomości na przystankach lub dworcach autobusowych, pasażerowie zabierani byli w różnych miejscach i w różnych miejscach wysiadali, brak było stałego cennika opłat, brak było opracowanego i podanego do publicznej wiadomości regulaminu określającego warunki obsługi podróżnych, odprawy oraz przewozu osób, bagażu i rzeczy oraz nie było podanego do publicznej wiadomości cennika opłat. W szczególności organy administracji nie dokonały ustaleń w trakcie przesłuchania świadków w kwestii, czy na trasie D.-N. pasażerowie nie umawiali się wcześniej na przejazd z określonego miejsca w określonym czasie za konkretną opłatą co oznaczałoby, że wykonywany przejazd miał charakter okazjonalny, którego celem był przewóz określonej grupy osób. Zarówno w protokole kontrolnym jak i w zeznaniach świadków okoliczności te nie zostały wyjaśnione, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący nie zgodził się z poglądem Sądu I instancji, iż dla uznania przewozu za regularny nie jest konieczne spełnienie wszystkich przesłanek zawartych w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie. Wykładnia zaproponowana przez Sąd I instancji jest sprzeczna z legalną definicją przewozu regularnego określoną ww. przepisie ustawy. Z wymienionych powodów Skarżący wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują żadne z wad wymienionych w powołanym wyżej przepisie prawa, które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt.1 i pkt.2 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Analiza treści wyroku i uzasadnienia skargi kasacyjnej nie potwierdza zarzuconych wyrokowi naruszeń przepisów. Nadto analiza treści postawionych zarzutów dowodzi, że autor skargi kasacyjnej chce podważyć ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej brak jest jednak spójnych wywodów dotyczących postawionych zarzutów, prowadzących do wykazania "błędnej oceny stanu faktycznego". W tym miejscu należy podkreślić, że zasadnie Sąd I instancji odwołuje się do treści art. 4 pkt 7, art. 18b oraz art. 18 ust.1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, z których to przepisów prawa wynika, że przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. Nr 50, poz. 601 ze zm.), a więc także według zasad określonych ust. 1 pkt 1-7 i ust.2 pkt 1-5 art. 18b ustawy, dla którego to przewozu w zależności od jego zasięgu właściwe organy wydają stosowne zezwolenie. Uwzględniając treść powołanych wyżej przepisów prawa należy uznać, że Sąd I instancji zasadnie ocenił, iż organ administracji publicznej nie naruszył zasad odnoszących się do przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz zasadnie ocenił, iż organ zebrał i ocenił cały materiał dowodowy niezbędny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że w ustalonym stanie faktycznym, przyjętym jako podstawa faktyczna rozstrzygnięcia, wykonywany był regularny przewóz osób bez wymaganego zezwolenia, pojazdem innym niż autobus i niezgłoszonym do licencji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bezspornym jest, że regularny przewóz osób odbywał się na trasie z D do N. Tak więc przewóz odbywał się po ustalonej trasie i w określonych godzinach-odjazd z Dobrej (przystanek PKS) godzina 7:30, przyjazd do Nowogardu godzina 7:50. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawy dla Sądu I instancji do zaakceptowania stanowiska organów administracji publicznej, iż regularny przewóz osób miał odpłatny charakter, według stałych cen za przejazd. Z akt sprawy wynika także, że strona skarżąca za przejazd na określonej wyżej trasie pobierając opłatę wydawała dowód uiszczenia tej opłaty. W tym miejscu należy także podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który skład Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę podziela, według którego prowadząc postępowanie dowodowe w sprawie wykonywania przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia organ, a także i sąd administracyjny, powinien wyjaśnić, mającą istotne znaczenie dla wyniku sprawy okoliczność, czy według przesłuchiwanych w charakterze świadków (pasażerów) kontrolowany pojazd wykonywał przewóz regularny, będąc tym samym substytutem przewozu wykonywanego przez przewoźników mających zezwolenie na wykonywanie przewozu regularnego. Dla przyjęcia transportu regularnego nie jest konieczne, aby wszyscy pasażerowie uznawali usługę przewozową danego przewoźnika za substytut przewozu regularnego wykonywanego przez innych przewoźników legitymujących się wymaganym zezwoleniem na ten rodzaj przewozu. Wystarcza tutaj stosunkowo niewielka liczba pasażerów, uznająca usługę przewozową kontrolowanego przewoźnika za substytut przewozu regularnego, zwłaszcza jeżeli będzie spełnione kryterium powszechności danego przewozu, to znaczy, gdy każda osoba ma możliwość skorzystania z przewozu za zakupem biletu, na równych prawach, na określonej trasie (vide wyrok NSA z 14 lipca 2009 r. II GSK 1078/08 niepublikowany). Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że przesłuchani w sprawie świadkowie, będący pasażerami, potwierdzili okoliczności związane z regularnością przewozów, ich powszechnością, stałą trasą i odpłatnością. W związku z powyższym za niezasadne należy uznać, opisane w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej zarzuty odnoszące się do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy podkreślić, że powołana wyżej definicja "przewozu regularnego" budzić może uzasadnione wątpliwości interpretacyjne. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że nie sposób ich wyjaśnić opierając się tylko na wykładni językowej. Do pełnego i prawidłowego zrozumienia analizowanego pojęcia niezbędne jest sięgniecie także, jak uczynił to organ i zaakceptował Sąd I instancji, do wykładni systemowej i funkcjonalnej. Oparcie się bowiem tylko na wykładni analizowanego przepisu, zaprezentowanej przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną prowadziłoby w efekcie do uznania za przewóz regularny jedynie takiego publicznego przewozu osób i ich bagażu, który m.in. jest wykonywany zgodnie z warunkami przewozu określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 ustawy o transporcie drogowym. Zaprezentowane rozumienie spornego przepisu prowadziłoby do konkluzji, że podmiot, który trudni się publicznym przewozem osób i ich bagażu bez zezwolenia, nie wykonuje przewozu regularnego, chociażby spełniał wszystkie pozostałe przesłanki wskazane w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozumowanie takie jest niedopuszczalne. Prowadziłoby ono bowiem do abstrakcyjnych wniosków, że unormowanie zawarte w art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, przewidujące karę pieniężną za wykonywanie przewozów regularnych bez wymaganego zezwolenia, jest zbędne. Oznacza to, iż dla uznania przewozu za regularny nie jest konieczne wykazanie spełnienia - w dosłownym rozumieniu tego słowa - wszystkich przesłanek zamieszczonych w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyrok NSA z 6 listopada 2007 r. I OSK 1517/06 niepublikowany, wyrok NSA z 29 czerwca 2007 r. I OSK 1105/06 niepublikowany, wyrok NSA z 14 lipca 2009 r. II GSK 1078/08 niepublikowany). Oznacza to, że nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na błędną wykładnię przepisu art.4 pkt 7 w związku z art.18 ust.1, 1a,2,3 i art.19a ust.1 ustawy o transporcie drogowym. Ponadto należy stwierdzić, że skoro zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania nie zostały uwzględnione, to skutkuje to tym, że Naczelny Sąd Administracyjny ocenia zasadność zarzutów dotyczących prawa materialnego w oparciu o niekwestionowany stan faktyczny sprawy ustalony w toku postępowania administracyjnego i zaakceptowany przez Sąd I instancji. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że w sytuacji, gdy określony przewóz osób został uznany za regularny przewóz osób zastosowanie znajdują także zasady określone w art.18b ust.1 pkt 1 i art.18b ust.2 pkt 1 lit.a ustawy o transporcie drogowym, które obligują podmiot wykonujący regularny przewóz osób do wykonywanie tegoż przewozu wyłącznie autobusami odpowiadającymi wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym. Wykonywanie przewozów regularnych osób pojazdem innym niż autobus skutkuje zastosowaniem sankcji, o której mowa w 1 p.2.4 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Oznacza to, że brak jest podstaw do uznania za zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 4 pkt 7 w związku z art. 18b ust.2 pkt 1 lit.a ustawy o transporcie drogowym. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał także podstaw do zakwalifikowania wykonywanego przewozu jako przewozu okazjonalnego, który wykonywany jest w oparciu o umowę, z której wynika, że na zlecenie określonego podmiotu wykonywany jest przewóz po określonej w umowie trasie, na warunkach wyłączności. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.