I OSK 683/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 510/09 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na akt Wójta Gminy J. z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie zarządzenia w sprawie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza na rzecz Wójta Gminy J. od Wojewody Śląskiego kwotę 270 (słownie: dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2010 r. (sygn. akt I SA/GI 510/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Wojewody Śląskiego, stwierdził, że akt Wójta Gminy J. z dnia [...] lutego 2008 r. o powierzeniu stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Nr 6 w S. został wydany z naruszeniem prawa. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Aktem z dnia 29 lutego 2008 r. Wójt Gminy J. – działając na zasadzie art. 36 ust. 1 oraz art. 36a ust. 1, 2, 8 i 9 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedno Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) - powierzył na okres 5 lat szkolnych tj. od dnia 1 marca 2008 r. do dnia 31 sierpnia 2012 r. L. H. stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Nr 6 w S. . Na powyższy akt Wojewoda Śląski, w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) – wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, żądając stwierdzenia jego niezgodności z prawem tj. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 189, poz. 1855). W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że w toku badania legalności kwestionowanego aktu stwierdził, iż jest on niezgodny z przepisem § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia. W dniu 27 lipca 2007 r. Wójt Gminy J. bowiem zarządzeniem nr [...] ogłosił konkurs na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Nr 6 w S., ale komisja konkursowa w ogóle nie rozpoczęła postępowania konkursowego. Zwołane na dzień 27 sierpnia 2007 r. zebranie Rady Rodziców, mające desygnować dwóch przedstawicieli do składu komisji konkursowej, nie odbyło się z uwagi na brak quorum. Brak możliwości prawidłowego powołania komisji konkursowej (w ustawowym składzie) uniemożliwiło w ogóle zatem rozpoczęcie procedury konkursowej. Skarżący podkreślił, że konkurs został następnie kontynuowany w 2008 r. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Wójt Gminy J. dokonał zmiany treści załącznika do zarządzenia nr [...] poprzez przyjęcie nowego kalendarium konkursu. Nowy termin posiedzenia komisji konkursowej wyznaczono na dzień 14 lutego 2008 r. Zdaniem organu nadzoru, wobec upływu terminu wyznaczonego przepisem § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej, nie było możliwości dalszego prowadzenia postępowania konkursowego, ogłoszonego zarządzeniem Wójta Gminy z dnia 27 lipca 2007 r. Odpowiadając na skargę Wójt Gminy J. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że powierzenie L. H. stanowiska Dyrektora nie zostało dokonane w formie zarządzenia. Stwierdzając – na zasadzie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - nieważność zaskarżonego aktu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podniósł, że przedmiotowa skarga była uzasadniona. Na wstępie Sąd – powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego - stwierdził, iż postępowanie kwalifikacyjne, poprzedzające mianowanie w służbie cywilnej, pozostaje poza stosunkiem pracy, ponieważ chodzi w nim jedynie o sprawdzenie kwalifikacji kandydata do mianowania go na określone stanowisko, a nie o mianowanie na to stanowisko. Poprzedza ono powstanie stosunku pracy i kończy się rozstrzygnięciem w postaci ustalenia wyniku konkursu. Wszystkie rozstrzygnięcia w tym postępowaniu podlegają kognicji sądu administracyjnego, a postępowanie to ma charakter administracyjny. Sąd podzielił zatem pogląd, iż przedmiotowy akt był zarządzeniem wójta. Wprawdzie ustawodawca nie przewidział, ani w ustawie o samorządzie gminnym, ani w ustawie o systemie oświaty wprost wymienionej formy dla dokonania czynności związanej z powierzeniem stanowiska dyrektora zespołu szkół, to jednak należało przyjąć, iż czynność ta przybiera formę zarządzenia, które jest - obok decyzji administracyjnej - prawną formą, w jakiej wójt (burmistrz, prezydent miasta) może podejmować władcze rozstrzygnięcia. W tej sprawie ma ono charakter jednostkowo- konkretny, odnosi się bowiem do zatrudniania dyrektora gminnej jednostki organizacyjnej jaką jest zespół szkół. Sąd Wojewódzki wyjaśnił też, że - w myśl art. 36 a ust. 1 i 3 ustawy o systemie oświaty - stanowisko dyrektora szkoły powierza organ prowadzący szkołę kandydatowi, wyłonionemu w drodze konkursu. Zgodnie zaś z art. 5 c pkt 2 w/w ustawy zadania i kompetencje organu prowadzącego szkołę, w zakresie postępowania konkursowego i powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, wykonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa. Oceniając legalność zaskarżonego aktu Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie kandydatkę na stanowisko dyrektora szkoły wyłoniono w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania konkursowego i niezachowania 14 - dniowego terminu, liczonego od dnia upływu terminu składania ofert przez kandydatów do dnia odbycia posiedzenia komisji konkursowej. Wystąpiły nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, bowiem został on przeprowadzony wbrew zapisom zawartym w § 3 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia. W konsekwencji takie działanie wskazywało na naruszenie art. 36a ust. 1,3 i 8 ustawy o systemie oświaty w związku z § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia. Sąd nie zgodził się przy tym z poglądem organu prowadzącego szkołę, który stał na stanowisku, że niezachowanie określonego w § 3 ust. 1 w związku z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia terminu 14 - tu dni roboczych do odbycia posiedzenia komisji konkursowej, liczonego od upływu terminu składania ofert przez kandydatów, wskazanego w ogłoszeniu o konkursie i nie dokonanie niezwłocznie oceny kandydatów dopuszczonych do postępowania konkursowego, dotyczyło tylko przypadków, gdy komisja została powołana i była gotowa do pracy ( w przedmiotowej sprawie komisja w ogóle nie ukonstytuowała się). Zdaniem natomiast Sądu Wojewódzkiego określony w § 3 ust. 1 rozporządzenia termin nie był terminem instrukcyjnym, ani też procesowym, ale miał charakter materialnoprawny i nie mógł być przedłużony przez przyjęcie innego sposobu jego obliczania od ustalonego w przepisach prawa. W rezultacie Sąd wyraził pogląd, że z uwagi na niezajęcie stanowiska przez komisję konkursową w powyższym terminie, wygasła dopuszczalność dalszego prowadzenia postępowania konkursowego. Zatem w przedmiotowym przypadku organ winien był zakończyć przedmiotowe postępowanie konkursowe i rozpisać nowy konkurs na dyrektora szkoły. Wyłoniony zaś w tej sprawie kandydat na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół został wybrany w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonego konkursu i nie spełnia przesłanek określonych w art. 36a ust. 3 (zdanie pierwsze) ustawy o systemie oświaty. We wniesionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Wójt Gminy J. zaskarżając wyrok w całości, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach: I. naruszenie prawa materialnego ( art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo postępowaniu przed sadami administracyjnymi tj.: - § 3 ust. 1 i § 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że termin wskazany w cytowanym przepisie jest terminem zawitym, a jego niedochowanie miało wpływ na wynik postępowania konkursowego; - art. 36a ust 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (j.t. Dz. U. z 2004r. Nr 256 poz. 2572 ze zm. ), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przez nietrafne przyjęcie, że naruszenie terminu, o którym mowa w § 3 ust 1 rozporządzenia, zobowiązuje organ prowadzący do zaniechania czynności powierzenia wyłonionemu w drodze Konkursu kandydatowi stanowiska Dyrektora Zespołu szkół Nr 6 w S. II. naruszenie przepisów postępowania ( art. 174 pkt 2 1 ustawy – Prawo postępowaniu przed sadami administracyjnymi ) tj.: - art. 87 w związku z art. 91 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym poprzez przyzwolenie na rozstrzyganie sprawy nie objętej kompetencjami organów nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, lecz należącymi do kognicji sądów powszechnych; - art. 33 § 1, art.47 § 1, art. 92 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie zawiadomienia Dyrektora Zespołu Szkół Nr 6 w S. o wniesieniu skargi i terminie wyznaczonej rozprawy. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne Wójt Gminy J. wniósł o stwierdzenie nieważności postępowania i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub uchylenie tegoż wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji wraz z zasądzeniem kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zasadniczym uchybieniem Sądu I instancji, powodującym nieważność postępowania, było pominięcie w toku postępowania osoby aktualnie sprawującej funkcję Dyrektora Zespołu Szkół Nr 6 w S. – L.H.. Wyżej wymieniona nie została zawiadomiona o wniesieniu skargi przez Wojewodę Śląskiego i wyznaczeniu terminu rozprawy, mimo że zaskarżony akt bezpośrednio dotyczył jej interesu prawnego. Ponadto skarżący kasacyjnie akcentował, iż niniejsza sprawa winna być rozpatrywana przez sąd pracy a nadzór Wojewody nad działalnością gminy nie powinien wywoływać bezpośrednich skutków w stosunkach z zakresu prawa pracy. Kwestionowano też pogląd, że termin, o którym mowa w § 3 ust 1 omawianego rozporządzenia miał charakter terminu zawitego. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod uwagę okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. W niniejszej sprawie taka sytuacja zachodziła a dodatkowo, zarzut nieważności postępowania został również podniesiony w skardze kasacyjnej. Wprawdzie podniesiony przez kasatora zarzut naruszenia art. 87 w związku z art. 91 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie był trafny, gdyż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sadowoadministracyjnym powołanie bądź odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej z wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody i dlatego zarządzenie wójta w tego rodzaju sprawach podlega nadzorowi wojewody ( vide: np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 439/04) to jednak słusznie skarżący kasacyjnie zwraca uwagę na naruszenie przez Sąd Wojewódzki przepisów : art. 33 § 1, art.47 § 1, art. 91 § 2 ( omyłkowo wskazany w piśmie jako art. 92 § 2 ) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 2007 r. ( sygn. akt I OSK 9591/07), w którym Sąd stwierdził, że zarządzenie o powierzeniu pełnienia obowiązków dyrektora szkoły dotyczy wprost sfery uprawnień osoby, której te obowiązki powierzono. W przedmiotowej sprawie zarządzeniem z dnia 29 lutego 2008 r. Wójt Gminy J. powierzył na okres 5 lat szkolnych stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Nr 6 w S. L.H. a zatem osoba ta, w skutek zaskarżenia do Sądu Wojewódzkiego przez Wojewodę Śląskiego powyższego aktu, stała się uczestnikiem tego postępowania. Przysługiwały jej w związku z tym prawa strony, do których m. In. należy zaliczyć: prawo do otrzymania odpisu skargi, prawo do zajęcia w sprawie stanowiska jak również prawo uczestniczenia w rozprawie. Uprawnienia te nie były respektowane w postępowaniu przez Sądem Wojewódzkim co skutkowało pozbawieniem strony możności obrony jej praw ( art. 183 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Zapadły zatem w tej sytuacji wyrok, w którym Sąd stwierdził nieważność zarządzenia Wójta o powołaniu w/w na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół, zapadł w postępowaniu sadowym, które dotknięte było nieważnością. W tych warunkach, ponieważ zarzut naruszenia przepisów postępowania był uzasadniony, rozstrzyganie przez Naczelny Sąd Administracyjny o zasadności zarzutów materialnoprawnych należało uznać za przedwczesne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki zapewni L. H. możliwośc uczestniczenia w postępowaniu sądowym w charakterze strony. Z przedstawionych wyżej względów – na zasadzie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na przepisie art. 203 pkt 1 w/w ustawy procesowej.