VII SA/Wa 2066/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi D. S. i M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. nr: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Starosta Powiatowy w M., po rozpoznaniu wniosku inwestora z dnia [...] czerwca 2009 r., decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...], na podstawie art. 35 ust. 3 i art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., odmówił D. i M. S. zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego, na działkach Nr [...] i [...] położonych w M. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w załączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dokumentacji projektowej były braki i nieprawidłowości. Na tej podstawie w dniu [...] lipca 2009 r. wydał postanowienie, którym nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zaistniałych braków i nieprawidłowości, w terminie do dnia [...] lipca 2009 r. Po zwrocie dokumentacji przez inwestora organ stwierdził, że projekty budowlane w zakresie zachowania ustalonej nieprzekraczalnej linii zabudowy nie zostały uzupełnione. Ściana północna projektowanego budynku została zaprojektowana w odległości 6,0 m od krawędzi jezdni ulicy [...], co w ocenie organu jest niezgodne z § 43 ust. 2 pkt 2 c miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M., ponieważ ustalona linia zabudowy powinna być w odległości 5,0 m od ciągu komunikacyjnego, czyli od chodnika (nie od krawędzi jezdni). Nadto w aktach sprawy została załączona zgoda Burmistrza Miasta M. na nadwieszenie wystające poza linię zabudowy. Starosta Powiatowy M. wyjaśnił, że pisemne wyrażenie zgody przez Burmistrza Miasta M. na zmniejszenie linii zabudowy nie oznacza dopuszczalności usytuowania budynku poza nieprzekraczalną linią zabudowy, która została ustalona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta M. Organ dodał, że zmiana planu miejscowego powoduje konieczność przeprowadzenia całej procedury, która obowiązuje przy jego uchwaleniu, organem właściwym zaś do zatwierdzenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest wyłącznie organ, który go uchwalił. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli D. i M. S., wnosząc o jej uchylenie, udzielenie pozwolenia na budowę oraz zbadanie, czy stosowanie przepisów ustaw i rozporządzeń jest w opozycji do ustaleń miejscowego planu i, czy postępowanie w powyższej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo. Inwestorzy podają, że zgoda Burmistrza Miasta M., wydana na podstawie art. 43 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, dotyczyła nie tylko nadwieszeń, ale również zmniejszenia linii zabudowy dla całego budynku, zlokalizowanego na działkach Nr [...], [...] i [...] położonych w M. przy ul. [...]. Zdaniem D. i M. S., stosownie do treści powyższego przepisu, obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m od drogi gminnej, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych. W ocenie inwestorów, Burmistrz stosownie do swoich kompetencji przeprowadził uzgodnienia z urbanistą, który jest autorem Uchwały Nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] lipca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta M. i stosownie do treści przepisu art. 43 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych uznał, lokalizację projektowanego budynku jako uzasadniony przypadek do wyrażenia powyższej zgody na zmniejszenie linii zabudowy. Nie bez znaczenia według inwestorów jest fakt, że lokalizacja ulicy i chodnika w tym miejscu jest nietypowa, tzn. ulica w liniach rozgraniczających zgodnie z ustaleniami planu miejscowego ma 17,5 m, w tym chodnik szerokości 5,0 m, linia zabudowy jest nieprzekraczalna, a nie obowiązująca. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2009 r., Nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 104 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że z projektu zagospodarowania działki, będącego integralną częścią projektu budowlanego wynika, że planowany do realizacji budynek handlowo-usługowy, zlokalizowany został 6,0 m od krawędzi jezdni, tj. w odległości 1,0 m od ciągu komunikacyjnego, czyli od chodnika ul. [...] z nadwieszeniem w kierunku ulicy w części I i II piętra budynku. Wojewoda [...] podaje, że na terenie, na którym planuje się realizację przedmiotowej inwestycji, budynki należy sytuować, zgodnie z § 43 ust. 2 pkt 2c Uchwały Rady Miasta M. z dnia [...] lipca 2004 r., Nr [...], w odległości 5,0 m od linii rozgraniczających ciągów komunikacyjnych i jest to linia nieprzekraczalna. Definicja nieprzekraczalnej linii zabudowy, zgodnie z § 3 pkt 3 powyższego planu, to najmniejsza dopuszczalna odległość zasadniczej bryły budynku w parterze od ulicy, ciągu pieszego, granicy działki lub innego obiektu zgodnie z rysunkiem planu. Poza ww. linię mogą wystawać jedynie takie fragmenty budynku jak schody, pochylnie, ganki wejściowe, balkony, nadwieszone fragmenty wyższych kondygnacji, okapy i tym podobne. Prawidłowo, w ocenie organu odwoławczego, Starosta Powiatowy M. uznał, że wyrażenie pisemnej zgody przez Burmistrza Miasta M. na zmniejszenie linii zabudowy nie oznacza dopuszczalności usytuowania budynku poza nieprzekraczalną linią zabudowy, która została ustalona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do zarzutów odwołania, organ II instancji wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie można zastosować przepisu art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, linie zabudowy zostały bowiem określone w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego. Zastosowanie powyższego przepisu byłoby możliwe jedynie w przypadku, gdyby plan nie określał wprost linii zabudowy na danym terenie, a odsyłałby w tym zakresie do lokalizowania obiektów zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Skargę na powyższą decyzję wnieśli inwestorzy D. i M. S. W uzasadnieniu powtórzyli argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów procedury z art. 76 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 6 k.p.a. oraz naruszenie interesu prawnego wynikającego z art. 4 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie innych przepisów, w tym art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podnieśli, że organ odwoławczy nie odniósł się i nie wniósł jakichkolwiek zastrzeżeń co do braku zawiadomień do stron postępowania, przez co rażąco naruszył prawo, ponieważ odebrał im prawa czynnego udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd administracyjny I instancji jest nadto nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do analizy rozpoznawanej sprawy niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza, że nie odpowiada ona prawu, gdyż została wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego dotkniętego wadami procesowymi w stopniu, który mógł wpłynąć na ostateczny wynik sprawy. Istotą rozpoznawanej sprawy była ocena czy zamiar inwestora wyrażony we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i w załączonym projekcie budowlanym, w tym projekcie zagospodarowania działki podlegającej zainwestowaniu pozostaje w zgodności z ustaleniami prawa lokalnego, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M., w szczególności § 43 ust. 2 pkt 2 c tego planu. Przepis ten ustala linie projektowanej (i istniejącej) zabudowy jako nieprzekraczalne, w odległości 5 m od linii rozgraniczających ciągów komunikacyjnych. W § 5 uchwały zamieszczono słowniczek wyjaśniający znaczenie użytych w tej uchwale terminów, m.in. w pkt 5 zamieszczono definicję linii rozgraniczających, a w pkt 12 i 13 definicje odpowiednio: obowiązujących i nieprzekraczalnych linii zabudowy. Treść definicji w pkt 13 brzmi: nieprzekraczlna linia zabudowy – należy przez to rozumieć linię ograniczającą lokalizację nowych budynków oraz rozbudowy istniejących wzdłuż powierzchni ścian zewnętrznych, zgodnie z rysunkiem planu i ustaleniami szczegółowymi planu, linie te nie dotyczą remontów istniejących budynków położonych pomiędzy linią rozgraniczającą terenu, a liniami określonymi w planie. Uwzględniając powyższy cytat z treści Uchwały Nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] lipca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M., zamieszczonej na stronach internetowych Urzędu Miasta M. oraz treści tej uchwały zamieszczonej w systemie Lex Omega, które to ustalenia poczynił Sąd Wojewódzki, gdyż wypisy z tekstu planu zamieszczone w aktach sprawy nie były kompletne, wskazać należy, że pierwszą z istotnych wad procesowych jest to, że organy administracji nie dołączyły do akt sprawy źródeł prawnych, na których oparły decyzję. Plan zagospodarowania przestrzennego należy wprawdzie do konstytucyjnie określonych źródeł prawa powszechnie obowiązującego, którym staje się po opublikowaniu we właściwy sposób, z drugiej jednak strony ma zasięg lokalny, a dla organów podejmujących na jego podstawie rozstrzygnięcia stanowi podstawowy materiał umożliwiający jednoznaczne wskazanie podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Powinien zatem zostać załączony do akt sprawy, szczególnie w przypadku, kiedy podstawą rozstrzygnięcia jest spór co znaczenia zapisów tego planu, a strona wytacza zarzuty o charakterze dowodowym odnoszące się do zapisów planu. Drugą wadą procesową zaskarżonego rozstrzygnięcia jest to, że organ drugiej instancji powołał na uzasadnienie swego stanowiska definicję nieprzekraczalnej linii zabudowy, wskazując jako podstawę § 3 pkt 3 powyższego planu i określając ją jako najmniejszą dopuszczalną odległość zasadniczej bryły budynku w parterze od ulicy, ciągu pieszego, granicy działki lub innego obiektu zgodnie z rysunkiem planu. Jak już wskazano wyżej, definicja ta znajduje się w treści planu, jednak pod innym oznaczeniem (§ 5 pkt 13) i ma odmienną od cytowanej przez organ treść normatywną. Organ, rozstrzygając sprawę wskazał zatem inną podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, niż wynika ona z planu, w dodatku o innym niż jej rzeczywiste znaczenie. Już tylko wymienione naruszenia uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenie art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. W sprawie dostrzeżono też dalsze uchybienia. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organy obu instancji przyjęły za podstawę orzekania niewyjaśniony do końca stan faktyczny sprawy nie dokonały pełnej analizy przepisów uchwały planistycznej, a także nie odniosły się do wszystkich zarzutów stron podkreślających, że w innych podobnych przypadkach organy akceptowały zbliżenie do linii rozgraniczających dróg. Nie jest rzeczą Sądu wnikanie w poruszone przez strony kwestie, jednakże organy orzekające winny ocenić twierdzenia stron w sytuacji, kiedy zapisy planu są na tyle nieprecyzyjne, iż mogą podlegać różnej interpretacji, prowadząc do zróżnicowania indywidualnych uprawnień podmiotów będących w tej samej sytuacji prawnej. Wskazać w tym względzie przede wszystkim trzeba, że istotnie, zapisy planu, a także zamieszczone tam definicje nie są precyzyjne, a brak tej precyzji może wpływać na określenie uprawnień skarżących. Z tego powodu Burmistrz Miasta M., jak wynika z akt sprawy, w drodze konsultacji z autorem planu, wskazywał w piśmie załączonym do projektu, sposób, w jaki rozumiany jest, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, możliwy sposób zagospodarowania działki. Analizując tę kwestię, co zaniedbały organy, wskazać trzeba, że plan operuje pojęciem ciągów komunikacyjnych w dwóch znaczeniach. Używa się tego określenia na oznaczenie ciągów ulic (zapewne w takim znaczeniu, o którym mowa w ustawie o drogach publicznych, co jednak trudno ocenić ze względu na brak zamieszczenia definicji tego terminu w planie) oraz na oznaczenie (w § 25 ust. 2 planu) publicznych ciągów pieszych (KP) i pieszo-jezdnych (KPJ). Wracając do definicji nieprzekraczalnych linii rozgraniczających, w której użyto niezdefiniowanego pojęcia ciągu komunikacyjnego, można mieć zatem uzasadnione wątpliwości, o które z wymienionych wyżej pojęć ciągu komunikacyjnego chodzi. Wątpliwość ta nabiera szczególnego znaczenia w kontrolowanej sprawie, gdyż badane zamierzenie inwestycyjne przylega, nie, jak to określiły w decyzji organy, do ulicy [...], lecz do [...], w dodatku oznaczonego symbolem KP (patrz wyrys tej części planu dołączony do projektu). Zauważyć przy tym należy, że definicja z § 5 pkt 13 odnosi się linii wyznaczanych przy "pozostałych ulicach", nie zaś przy placach, czy ciągach pieszych, tym bardziej, że ulice opisane w § 25 planu zostały opisane w odrębnej niż ciągi i place jednostce redakcyjnej, tj. w ust. 1 § 25. Są to zatem pojęcia różne. Jeżeli w planie określono linie odnoszące się do ulic, to zastrzeżenie to (jako istotnie ograniczające prawo własności) nie może być w drodze interpretacji rozciągane na place, czy ciągi piesze, o których mowa w planie. W tym świetle rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o wymieniony w piśmie Burmistrza przepis ustawy o drogach publicznych, wobec nieuregulowania powyższych kwestii w planie nie jest naruszeniem, lecz prawidłowym zastosowaniem prawa. Organy architektoniczno-budowlane w sposób niepełny dokonały oceny przepisów planu, stosując ich niewłaściwą interpretację. Uwzględniając powyższe uwagi organy ponownie rozpoznają sprawę i wydadzą stosowne decyzje. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy.