II GSK 1076/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 25 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 21 stycznia 2010 r. sygn. akt III SA/Po 858/09 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Po 858/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oddalił skargę J. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych i nałożenia sankcji. Ze stanu faktycznego ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją nr [...] (brak daty decyzji) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. odmówił J. G. przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO) i uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do powierzchni grupy upraw podstawowych za 2008 oraz nałożył sankcje. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] maja 2008 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008. W toku postępowania ustalono, iż zadeklarowana przez wnioskodawcę działka nr [...], obręb L., gmina R., o powierzchni całkowitej 3,45 ha i powierzchni gruntów rolnych – 3,20 ha nie widnieje w ewidencji gruntów i budynków. W odpowiedzi na wezwanie do złożenia wyjaśnień w tym zakresie, wnioskodawca podał, że działka nr [...] istnieje nadal w ewidencji gruntów, z czego teren zabudowany stanowi powierzchnia 2.700 m2, a pozostałą część stanowi grunt orny. Jednocześnie załączył pismo z dnia [...] grudnia 2004 r. informujące o przeprowadzeniu okazania granic działki nr [...] i [...] z działkami sąsiednimi, z którego wynika, że już w grudniu 2004 r. działka ewidencyjna nr [...] była podzielona na działki nr [...] i [...]. W związku z tym, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił istnienia działki nr [...] aktualnymi dokumentami, błąd odnośnie zadeklarowanej działki nr [...] został uznany przez organ jako świadome i zamierzone działanie wnioskodawcy. W związku z wyliczoną procentową różnicą między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku o przyznanie JPO a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli wynoszącą 41,03 %, odmówiono jednolitej płatności obszarowej i nałożono sankcje finansowe na podstawie art. 138 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. U. UE z dnia 20 listopada 2004 r. L 345, s. 1 ze zm., dalej powoływanie jako: "Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1973/2004"). Ze względu zaś na wyliczoną procentową różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku o UPO a powierzchnią stwierdzoną, która wynosi 60,49 %, odmówiono również uzupełniającej płatności obszarowej i nałożono sankcje finansowe w oparciu o art. 53 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE z 30 kwietnia 2004 r. L 141, s. 18 ze zm., Polskie Wydanie Specjalne z 2004 r., t. 3, rozdz. 44, s. 243; dalej powoływane jako: "Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004"). Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2009 r., utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji wskazując, że skarżący od 2005 r. we wnioskach o przyznanie płatności do gruntów rolnych deklaruje nieistniejącą już działkę ewidencyjną nr [...]. Z włączonego do akt sprawy pisma Kierownika Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. z dnia [...] czerwca 2008 r. wynika, że działka nr [...] w obrębie L., gmina R., nie figuruje w ewidencji gruntów i budynków, została podzielona na działki [...] i [...] na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia 28 kwietnia 1998 r., sygn. akt I Ns 15/97; operat z podziału przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] września 2003 r. i tego dnia wprowadzono zmianę w bazie ewidencji gruntów i budynków. Z dołączonych do pisma wypisów z rejestru gruntów wynika, że współwłaścicielem działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,27 ha jest J. G., a właścicielem działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 3,18 ha jest A. S. Natomiast J. G. pomimo trzykrotnego wezwania (z dnia [...] marca 2009 r., [...] maja 2009 r. i [...] czerwca 2009 r.) do przedstawienia dowodów potwierdzających użytkowanie działki rolnej B i B1 położonych na dawnej działce nr [...], nie wykazał, że jest faktycznym użytkownikiem tych działek w 2008 r. Organ odwoławczy zaakcentował, że już w 2005 r. J. G. został po raz pierwszy poinformowany o nieprawidłowościach w deklaracji działki ewidencyjnej nr [...], co oznacza, że w 2008 r. producent rolny świadomie zadeklarował nieistniejąca działkę. Wniosek o płatności za rok 2008 był więc nieprawidłowy pod względem faktycznym w dniu jego złożenia, a wnioskodawca nie wykazał, że nie jest winny nieprawidłowości, wobec czego organ nie znalazł podstaw do zastosowania wyjątku od stosowania obniżek i wyłączeń przewidzianego w art. 68 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oddalił skargę skarżącego na powyższą decyzję podkreślając, że stosownie do przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) przesłanką warunkującą uzyskanie powyższych płatności jest posiadanie (użytkowanie) danego gruntu rolnego, a nie bycie jego właścicielem. Posiadanie jest przy tym stanem faktycznym a nie prawnym, wobec czego wnioskodawca winien skutecznie udowodnić nie prawo własności do danej nieruchomości, a fakt władania nią, nawet w przypadku tzw. bezumownego korzystania z gruntu. Natomiast w postępowaniu administracyjnym wszczynanym na wniosek strony o przyznanie płatności decyzja wydawana jest w oparciu o deklaracje faktycznych powierzchni przez nią użytkowanych. Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną w trakcie kontroli spowodować może nie tylko odmowę przyznania płatności, lecz również konieczność zastosowania określonych sankcji finansowych. W rozpoznawanej sprawie skarżący składając wniosek o przyznanie JPO i UPO domagał się przyznania płatności także do działki nr [...], powołując się na nieaktualne w chwili składania wniosku wypisy z ewidencji gruntów oraz odpisy KW i nie dokonał korekty wniosku w tym zakresie nawet po stwierdzeniu nieprawidłowości przez organ, co uzasadniało przyjęcie, że błędne zadeklarowanie działki nr [...] we wniosku o płatności było świadome i zamierzone przez skarżącego. Jednocześnie nie wykazał on, że faktycznie użytkuje grunty rolne na dawnej działce [...], pomimo trzykrotnego wezwania organu odwoławczego w tym zakresie. Powyższe musiało zatem skutkować wykluczeniem – jak wykazano – nieistniejącej działki nr [...] z płatności do gruntów rolnych. Zasadne było więc nałożenie sankcji, stosownie do art. 138 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 i art. 53 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, a nie zaistniały przesłanki do zwolnienia od nałożenia sankcji finansowych, przewidzianego w art. 68 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, ponieważ skarżący nie wykazał skutecznie w toku postępowania, że nie ponosi winy za zadeklarowanie we wniosku nieprawidłowych danych. Sporna działka nr [...] nie istniała w chwili składania przez niego wniosku o płatności, a okoliczność ta była skarżącemu znana, gdyż sam powoływał się zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowego na dokumenty, w tym w szczególności postanowienie Sądu Rejonowego w W. z dnia 28 kwietnia 1998 r. czy pismo geodety z dnia 7 grudnia 2004 r., z których wynikał podział przedmiotowej działki. Ponadto, jak wskazał organ odwoławczy, już we wcześniejszych latach, począwszy od 2005 r. skarżący był informowany przez organ o nieprawidłowościach dotyczących działki nr [...], którą deklarował do płatności. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że skarżący jest jedynie współwłaścicielem jednej z działek wyłonionych w wyniku podziału dawnej działki nr [...], a przy tym nie wykazał faktycznego użytkowania gruntów znajdujących się na dawnej działce nr [...]. Tym samym podanie przez skarżącego nieprawidłowych danych dotyczących działki nr [...] we wniosku o płatności było świadome i przez niego zawinione. Ponadto nie informował organu – przed poinformowaniem go przez organ o stwierdzonych nieprawidłowościach – o nieprawidłowościach we wniosku w tym zakresie i nie dokonał zmiany wniosku w odniesieniu do spornej działki, co również wyłącza możliwość odstąpienia od zastosowania sankcji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów: 1. postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), poprzez nieuchylenie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] września 2009 r., pomimo że organ wydając decyzję dokonał naruszenia szeregu przepisów procedury administracyjnej tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 8, art. 77 k.p.a., co miało zasadniczy – istotny wpływ na wynik postępowania; 2. prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 53 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez uznanie działania skarżącego za celowe przy wskazaniu działek, w sytuacji gdy działał on w przeświadczeniu, że jest właścicielem działki nr [...], obręb L., gmina R. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w P., ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie skargi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, w tym kosztów udzielonej z urzędu pomocy prawnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący, powołując się na wyrok WSA w G. W. z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Go 773/09, stwierdził, że ustalenie zgodności wpisu w ewidencji gruntów z rzeczywistym stanem faktycznym należy do obowiązków organów administracyjnych. Skarżący nie zdając sobie sprawy z faktu znaczenia podziału niniejszej działki, nie był zobowiązany do badania zgodności z ewidencją gruntów. Ponadto, w sytuacji gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić. Natomiast w przedmiotowej sprawie organ administracyjny oparł się jedynie na domniemaniu, że skarżący wiedział o podziale działek i celowo nie wskazał tego faktu, by otrzymać płatności do gruntów rolnych, a trzykrotne wezwanie skarżącego do przedstawienia dokumentów na potwierdzenie, że działki rolne B oraz B1 położone są na działce ewidencyjnej nr [...] nie jest wypełnieniem dyspozycji art. 77 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie założenie, że skarżący działał świadomie podając jedną działkę nr [...], by uzyskać płatności do gruntów rolnych jest niesłuszne, ponieważ wskazanie jednej działki wynikało z jego nieświadomości, a nie zamierzonego działania. Organ zaś, wydając decyzję oparł się na fakcie jego milczenia i nie wykazania, że faktycznie władał spornymi działkami. Zachowanie takie wynikało z negatywnego nastawienia skarżącego, który czuje się pokrzywdzony w sprawie przez organ administracji publicznej. Niejako bowiem oskarżono go o kłamstwo i zamierzone działanie w celu uzyskania płatności do gruntów rolnych. Z tego też względu nałożono na niego niesłuszne sankcje. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Autor skargi kasacyjnej oparł ją na podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 k.p.a oraz naruszeniu prawa materialnego polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 53 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Podniesione uchybienia proceduralne w istocie sprowadzają się do zarzutu, że Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, iż błędne zadeklarowanie działki nr [...] we wniosku o przyznanie płatności było świadome i zamierzone przez skarżącego. Ponieważ działanie strony wynikało z nieświadomości istnienia innego stanu faktycznego niż ten zawarty w ewidencji gruntów. Dlatego, wydanie decyzji jedynie w oparciu o domniemanie jest naruszeniem przepisów postępowania, a w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 53 Rozporządzenia nr 796/2004. Ustosunkowując się do tak sformułowanych zarzutów należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zakres niezbędnych ustaleń w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wyznaczają przepisy prawa materialnego unijnego i krajowego. Postępowanie administracyjne będące przedmiotem kontroli Sądu I instancji zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] maja 2008 r. o przyznanie płatności na rok 2008 na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051). Jednocześnie wskazać trzeba, iż w związku z członkostwem Polski w Unii Europejskiej, bezpośrednie zastosowanie w niniejszej sprawie miały także akty normatywne wydane przez organy Unii Europejskiej, tj. rozporządzenia Komisji (WE): nr 1782/2003, nr 796/2004, nr 1973/2004. Określają one zasady przyznawania płatności, ale także upoważniają organy państwowe do stosowania sankcji krajowych przeciwko producentom. Przechodząc do analizy zgłoszonych zarzutów należy podkreślić, że sporna działka ewidencyjna nr [...] w obrębie L., gmina R., nie figuruje w ewidencji gruntów i budynków, została podzielona na działki nr [...] i [...], operat z podziału przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] września 2003 r. i od tego dnia wprowadzono zmianę w bazie ewidencji gruntów i budynków. Z wypisu rejestru gruntów wynika, ze współwłaścicielem działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,27 ha jest J. G., a właścicielem działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 3,18 ha jest A. S. Z tego powodu organ wystosował do skarżącego wezwanie w dniu [...] października 2008 r. do złożenia wyjaśnień mających na celu podanie poprawnych danych ewidencyjnych działki nr [...]. Ponadto Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego w P. trzykrotnie wzywał stronę pismami z dnia [...] marca, [...] maja oraz [...] czerwca 2009 r. do przedstawienia dowodów potwierdzających użytkowanie działek rolnych B i B1, położonych na dawnej działce ewidencyjnej nr [...]. Skarżący nie wykazał, że jest faktycznym użytkownikiem tych działek. W związku z tym organ w dniu [...] lipca 2009 r. wystosował do J. G. zawiadomienie, że sprawa zostanie rozpatrzona w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy, jak również poinformował go o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Organy poinformowały producenta rolnego już w 2005 r. o nieprawidłowościach w deklaracji działki ewidencyjnej nr [...], a mimo to deklarował on w następnych latach we wnioskach o przyznanie płatności nieistniejącą działkę. Należy także zauważyć, że rolnik posiadał informację, że działka nr [...] została podzielona w grudniu 2004 r. na dwie działki ewidencyjne nr [...] i [...], o czym świadczy pismo geodety Z. G. z 7 grudnia 2004 r., jak i same wypowiedzi skarżącego. W tym stanie rzeczy Sąd kasacyjny podzielił trafność stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku, że wniosek o przyznanie płatności za rok 2008 był nieprawidłowy pod względem faktycznym w dniu jego złożenia, a nadto wnioskodawca nie wykazał, iż nie jest winny nieprawidłowości. W tym miejscu wskazać należy, iż przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nieco inaczej aniżeli zasady procedury administracyjnej określone w k.p.a. statuują pozycję strony w postępowaniu o przyznanie pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem. Art. 3 ust. 1 przywołanej ustawy stanowi, że do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (ust. 2). Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3). W tym postępowaniu Agencja nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodu. To na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu, zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przyjęta w ustawie klauzula ciężaru dowodu nie odbiega od klauzuli ciężaru dowodu regulowanej przepisem art. 6 Kodeksu cywilnego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organy nie uchybiły zasadom procedury uregulowanym w art. 7, 8, 77 k.p.a, podjęły działania w interesie skarżącego, natomiast to bierność dowodowa strony doprowadziła do wydania decyzji odmawiającej przyznania płatności. W stanie fatycznym sprawy brak jest również podstaw do stawiania zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 53 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, bowiem działaniu skarżącego nie można przypisać nieświadomości co do podziału spornej działki ewidencyjnej nr [...]. Mając powyższe na uwadze, skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a., pozostawiając Sadowi I instancji przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu.