II SA/Go 773/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi L.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz L.C. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie przepisów art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.) w związku z art. 4, art. 14 ust. 2, art. 14a ust. 3, art. 23, art. 25 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 z późn.zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeku postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.), utrzymało w mocy decyzję wydaną upoważnienia Prezydenta Miasta o odmowie dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, zgłoszonego przez L.C. [...] kwietnia 2009r. Zgodnie z uzasadnieniem powyższej decyzji zapadła ona w następującym stanie faktycznym. W ewidencji działalności gospodarczej pod nr [...] od [...] kwietnia 2006 r. figurował wpis określający przedsiębiorcę jako "L.C. – Kancelaria W.B., L.C. Spółka Cywilna". W dniu [...] kwietnia 2009 r. L.C. złożyła dwa wnioski tj. wniosek EDG-1 o wpis informacji o zawieszeniu prowadzonej działalności na okres 6 miesięcy, w okresie od [...] maja do [...] października 2009 r. (zarejestrowany pod id. [...]) oraz wniosek EDG-1 o dokonanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, w którym wskazała oznaczenie przedsiębiorcy: "Kancelaria [...] L.C.", skorygowane następnie na "L.C. Kancelaria [...]", a datę rozpoczęcia działalności – [...].05.2009 r. (wniosek zarejestrowano id. [...]).[...] maja 2009 r. dokonano w ewidencji pod nr [...] wpisu informacji o zawieszeniu działalności gospodarczej, o czym poinformowano stronę. Odmawiając L.C. dokonania ww. wpisu do ewidencji organ pierwszej instancji wskazał, iż jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą jest już ona wpisana do ewidencji działalności gospodarczej pod numerem [...]. Zgodnie z przepisem art. 14 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wpisowi do ewidencji podlegają osoby fizyczne. Przedsiębiorca będący osobą fizyczną może posiadające tylko jeden wpis do tej ewidencji. Każdy wniosek o wpis do ewidencji dotyczący tej samej osoby fizycznej, identyfikowanej numerem PESEL, niezależnie od nazwy podmiotu dotyczy tego samego przedsiębiorcy. W sytuacji zatem gdy osoba fizyczna figuruje już w ewidencji, nowy wniosek powinien być potraktowany jako wniosek o zmianę wpisu istniejącego. Organ wskazał, iż w rozmowie telefonicznej wnioskująca wskazała, iż zawiesiła działalność, którą wykonywała jako wspólnik spółki cywilnej, a obecnie chce zarejestrować działalność, którą będzie prowadziła samodzielnie. W odwołaniu od powyższej decyzji L.C. podniosła, iż rażąco narusza ona przepisy prawa. Po pierwsze brak jest materialnoprawnej podstawy do jej wydania, a żaden z powołanych w decyzji przepisów nie stanowi podstawy do wydania decyzji o odmowie dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. W ocenie strony zamknięty katalog podstawy do wydania decyzji o odmowie wpisu ustanowiony jest w przepisie art. 7c ustawy Prawo działalności gospodarczej, jednakże żaden z wymienionych tam przypadków nie zaistniał w sprawie. Nadto zdaniem odwołującej się w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji błędnie wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, wpisowi do ewidencji podlegają osoby fizyczne. Zgodnie z tym przepisem wpisowi do ewidencji działalności gospodarczej podlegają przedsiębiorcy będący osobami fizycznymi, a pojęcie to zdefiniowane jest w art. 4 ustawy. Strona wywiodła, iż z przepisu tego wynika, że wspólnicy spółki cywilnej są przedsiębiorcami w zakresie wykonywanej przez nich działalności (przez wspólników spółki cywilnej). Skoro zatem w zakresie wykonywanej wspólnie działalności – wspólnicy tej spółki jako przedsiębiorcy jej nie wykonują – nie ma podstaw do przyjęcia że tym samym pozbawili się możliwości wykonywania działalności we własnym imieniu. Za przedsiębiorcę uznaje się zatem tych wspólników i to w zakresie wykonywanej przez nich działalności. Konsekwencją nieposiadania przez spółkę cywilną podmiotowości prawnej jest także brak możliwości rejestracji samej spółki, w której ramach jest prowadzona działalność gospodarcza. Jednocześnie strona wywiodła, że prowadzenia działalności gospodarczej przez wspólników spółki cywilnej w zakresie działalności spółki nie można utożsamiać z prowadzeniem własnej, indywidualnej działalności gospodarczej i nie jest to wyłącznie kwestia odmiennego określenia nazwy przedsiębiorcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2009 r. przeprowadziło szczegółową analizę prawną przepisów regulujących status i obowiązki ewidencyjne przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną, również w ramach stosunku obligacyjnego spółki cywilnej. Organ odwoławczy podkreślił, iż spółka cywilna od 1 stycznia 2001 r. (wejście w życie ustawy Prawo działalności gospodarczej) nie posiada statusu przedsiębiorcy, przymiot taki posiadają wyłącznie wspólnicy spółki cywilnej. Kolegium podkreśliło, iż skarżąca jest wpisana jako podmiot gospodarczy będący osobą fizyczną od 2006 r., tym samym jako osoba fizyczna może posiadać tylko jeden wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Organ uznał za niezasadny zarzut strony braku materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji o odmowie dokonania wpisu do ewidencji i naruszenia art. 7c ustawy Prawo działalności gospodarczej z uwagi na niezaistnienie określonych tam podstaw do odmowy dokonania wpisu wobec faktu, iż strona domaga się dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, w której jest już wpisana jako podmiot prowadzący taką działalność. Nadto Kolegium stwierdziło, iż organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe oraz poinformował stronę o przysługującym prawie do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i możliwości złożenia wyjaśnień na piśmie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim L.C., zarzucając naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy, wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie o obowiązku dokonania przez organ wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż decyzje organów są niezgodne z prawem, natomiast obszerne uzasadnienie zaskarżonej decyzji Kolegium w ogóle nie dotyczyło istoty problemu jaki zaistniał w sprawie. Organy potwierdziły, iż brak jest podstaw prawnych do odmowy wpisu do ewidencji jej działalności gospodarczej, jednak w ich ocenie podstawę odmowy stanowi interpretacja przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którą przedsiębiorca może mieć jeden wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Zdaniem skarżącej, taka interpretacja nie uzasadnia odmowy wpisu do ewidencji działalności gospodarczej jej działalności z kilku względów, tj.: - jako przedsiębiorcy jest jej zupełnie obojętne czy jej wpisu organ dokona pod tym samym czy pod innym numerem. Nieuzasadnione jest uznanie, że wobec posiadania jednego numeru przedsiębiorca może wykonywać działalność tylko w jednej formie (np. jednoosobowo), bo wykonywanie działalności dodatkowo w formie spółki cywilnej nie można wpisać pod jednym numerem. Zaświadczenie o dokonaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej jest stronie potrzebne do występowania w obrocie gospodarczym, ponadto wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest w obecnym stanie prawnym również zgłoszeniem do ZUS oraz do Urzędu Skarbowego. Skarżąca podkreśliła, iż sygnalizowała organowi, że zgłoszenie zawieszenia działalności gospodarczej dotyczy działalności wykonywanej w spółce cywilnej, natomiast chce prowadzić działalność gospodarczą jednoosobowo. - W ocenie skarżącej, Urząd Miasta jest organem ewidencyjnym (rejestrującym określone zdarzenia) wobec tego nie rozstrzyga czy przedsiębiorca może czy nie prowadzić działalność gospodarczą (wolność zagwarantowana Konstytucyjnie) tylko rejestruje działalność, którą przedsiębiorca może wykonywać od chwili złożenia wniosku. Sytuacje kiedy organ może odmówić wpisu są enumeratywnie wskazane w utrzymanych w mocy przepisach ustawy Prawo działalności gospodarczej. W sytuacji zatem gdy jej zamiar był organowi zakomunikowany poprzez złożenie wniosku i znany (potwierdzony i wyjaśniony w rozmowie telefonicznej) i skoro nie ma przepisów, na podstawie których organ mógłby odmówić wpisu – nie było podstaw do wydania decyzji o odmowie wpisu. Odwołując się do treści cytowanego w uzasadnieniach orzeczenia organów uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 1997 r. sygn. akt II SA 1699-1700/96, w którym stwierdzono, że każde nowe zgłoszenie o dokonanie wpisu przez osobę fizyczną posiadającą już wpis, traktować należy jako zmianę do istniejącego już wpisu" strona wskazała, iż organy obu instancji mimo zacytowania orzeczenia nie zastosowały się do niego – nie potraktowały bowiem jej zgłoszenia o dokonanie wpisu jako zgłoszenia zmiany – tylko odmówiły jej dokonania wpisu w ogóle. L.C. podkreśliła, iż niezależnie od tego jak wniosek o wpis byłby skonstruowany i jakie kłopoty miałby Urząd z jego stosowaniem – nie może to przesądzać o możliwości bądź braku możliwości prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej. Wskazała nadto, iż w rozmowie telefonicznej z ówczesnym Naczelnikiem Wydziału wytłumaczyła, że skoro w ocenie organu nie można dokonać wpisu jednoosobowego przedsiębiorcy w sytuacji gdy ten prowadzi działalność w formie spółki cywilnej (z czym się skarżąca nie zgadza), to niech organ odmówi zawieszenia działalności prowadzonej w formie spółki cywilnej i dokona wpisu jej jednoosobowej działalności. Strona poinformowała, iż odwoła się od takiej decyzji, lecz umożliwi jej to prowadzenie działalności gospodarczej, której prowadzenie rozpoczęła w dniu złożenia wniosku (art. 14 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Skarżąca zwróciła również uwagę na wybiórcze traktowanie przedsiębiorców przez organ ewidencyjny, bowiem wspólnik spółki Kancelaria Radców Prawnych W.B. L.C. s.c. – radca prawny W.B., uzyskał wpis do ewidencji działalności gospodarczej po złożeniu wniosku w identycznej sytuacji faktycznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty i stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy wskazał, iż na etapie dokonywania zgłoszenia działalności gospodarczej przez skarżącą [...] kwietnia 2006 r. został popełniony błąd polegający na nieprawidłowym określeniu nazwy podmiotu gospodarczego. W ewidencji wpisano L.C. jako przedsiębiorcę posługującego się nazwą "L.C. – Kancelaria [...] W.B., L.C. Spółka Cywilna", podczas gdy zgodnie z przepisem art. 30 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oznaczenie przedsiębiorcy winno brzmieć "Kancelaria [...] L.C." i winien zostać zgłoszony fakt zawiązania spółki cywilnej. Do ewidencji działalności gospodarczej nie wpisuje się spółki cywilnej, ponieważ przedsiębiorcą jest osoba fizyczna i to ona powinna podać swoje dane we wniosku o wpis do ewidencji. Spółka fizyczna nie posiada firmy w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Przedsiębiorcami są jedynie wspólnicy spółki cywilnej. Przedsiębiorca będący osoba fizyczna może jako oznaczenie użyć nazwy jaką będzie się posługiwać w obrocie gospodarczym. Konstrukcja taka umożliwia podmiotowi gospodarczemu zawieranie wielu umów spółek prawa cywilnego, pozostając cały czas podmiotem gospodarczym – osoba fizyczna wpisana do rejestru ewidencji gospodarczej. Zdaniem organu nie zmienia to jednak faktu, iż przez dokonanie skutecznego zawieszenia działalności gospodarczej, skarżąca pozbawiła się możliwości prowadzenia działalności gospodarczej do końca okresu zawieszenia działalności, bez względu na nazwę podmiotu, jakim skarżąca się posługiwała. Organ wskazał, iż podstawę prawną decyzji o odmowie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej stanowił przepis art. 25 ust. 1 ustawy. Skarżąca została poinformowana o stanowisku organu I instancji przed wydaniem decyzji, jednak uznała, że zawiesiła działalność, którą wykonywała jako wspólnik spółki cywilnej, a obecnie chce zarejestrować działalność, którą będzie prowadziła samodzielnie. Wobec tego przy tak kategorycznie sprecyzowanym wniosku, organ rozpoznał wniosek zgodnie z żądaniem skarżącej i nie mógł ocenić wniosku pod kątem zgłoszenia zmiany. Nadto organ wskazał, iż wniosek o zawieszenie działalności gospodarczej oraz o dokonanie wpisu w ewidencji działalności gospodarczej zostały złożone przez stronę tego samego dnia. Dokonanie wpisu o zawieszeniu nastąpiło w dniu [...] maja 2009 r., decyzja ta nie została przez skarżącą zaskarżona, zatem w dniu wydania decyzji o odmowie wpisu do ewidencji była prawomocna. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2009 r. skarżąca w nawiązaniu do odpowiedzi na skargę zarzuciła, iż argumenty organu (w zakresie błędnego oznaczenia nazwy przedsiębiorcy, wydania decyzji o zawieszeniu postępowania, rozpoznania jej wniosków zgodnie z ich żądaniem w zakresie zawieszenia działalności jako wspólnika spółki cywilnej oraz wpisu do ewidencji działalności wykonywanej samodzielnie) są niezasadne i niezgodne ze stanem faktycznym sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) i art. 1 – 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje także badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd administracyjny ocenia czy organy administracji publicznej, orzekające w sprawie odmowy dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej zachowały reguły procedury administracyjnej i właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a). Kontrolując zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia powyższych zasad, skargę jako zasadną należało uwzględnić, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż w niej wskazane. Istota sporu pomiędzy stronami postępowania koncentruje się zasadniczo wokół dwóch kwestii. Po pierwsze oceny wymaga, czy organ rejestrujący wpisy do ewidencji działalności gospodarczej jest uprawniony do badania zgłaszanych wpisów i zmian pod względem zgodności z prawem, a jeżeli tak, to czy w przypadku stwierdzenia przez organ, że wpis lub zmiana są niezgodne prawem, rozstrzygnięcie organu winno przybrać formę decyzji administracyjnej o odmowie dokonania wpisu. Należy wskazać, iż podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz zadania organów administracji publicznej w tym zakresie zasadniczo regulują przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. Nr 155, poz. 1095 z późn.zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 przedsiębiorcą w rozumieniu tej ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną – wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej (ust. 2). W myśl art. 14 ust. 1 ww. ustawy (w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 marca 2009 r.), przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym. Przy czym wpisowi do ewidencji podlegają przedsiębiorcy będący osobami fizycznymi (art. 14 ust. 2). W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż zagadnienia związane z prowadzeniem ewidencji działalności gospodarczej uregulowane są aktualnie w utrzymanych w mocy przepisach art. 7a-7i uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz. 1178 z późn.zm.), zwanej dalej w skrócie "P.d.g." (vide art. 1 pkt 3 i art. 66 pkt 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej Dz.U. Nr 173, poz. 1808 z późn.zm.). W myśl przepisu art. 7b ust 1 P.d.g. wójt, burmistrz albo prezydent miasta, zwany dalej "organem ewidencyjnym", dokonuje wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Z kolei zgodnie z treścią art. 7d ust 1 P.d.g. przedsiębiorca jest obowiązany zgłaszać organowi ewidencyjnemu zmiany stanu faktycznego i prawnego odnoszące się do przedsiębiorcy i wykonywanej przez niego działalności gospodarczej, w zakresie danych zawartych w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 7b ust. 2, powstałe po dniu dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, w terminie 14 dni od dnia powstania tych zmian, a także informację o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej. Do zgłoszenia zmian stosuje się odpowiednio przepisy art. 7b ust. 1-3 oraz art. 7c. Skoro przepis art. 7 b ust 1 P.d.g. wskazuje organy ewidencyjne, właściwe do dokonania wpisu, są one również właściwe do dokonania zmiany wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Zgodnie z przepisem art. 7c organ ewidencyjny wydaje decyzję o odmowie wpisu, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy działalności gospodarczej nieobjętej przepisami ustawy, 2) zgłoszenie zawiera braki formalne, które mimo wezwania nie zostały usunięte w wyznaczonym terminie, 3) prawomocnie orzeczono zakaz wykonywania określonej w zgłoszeniu działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. Nadto ustawodawca zastrzegł, iż wpis do ewidencji działalności gospodarczej podlega wykreśleniu w przypadkach określonych w art. 7e ust. 1 i ust. 2 (tj. gdy organ ewidencyjny dokonał go z naruszeniem prawa lub dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. W tym przypadku stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji.). Organ ewidencyjny może wykreślić z urzędu wpis zawierający dane niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy (art. 7f). Po myśli art. 7g ust. 1 P.d.g. wykreślenie z ewidencji następuje w drodze decyzji administracyjnej. W sprawach nieuregulowanych w art. 7a-7g w postępowaniu ewidencyjnym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7h). W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, pomimo iż przepisy regulujące składanie wniosków o wpis do ewidencji działalności gospodarczej i zmiany w ewidencji nie przewidują expressis verbis badania zgodności wpisów z przepisami prawa, w obowiązującym stanie prawnym (konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego) obowiązek taki wypływa dla organów administracji publicznej wprost z naczelnej zasady praworządności (art. 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż organ ewidencyjny jest uprawniony do kontroli wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej (zmianę wpisu) zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym oraz do odmawiania dokonywania wpisów i zmian stojących w sprzeczności z porządkiem prawnym. W wyroku z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt II GSK 268/06 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż: "Obowiązek stosowania zasady praworządności w postępowaniu o wpis do ewidencji działalności gospodarczej oznacza zobligowanie organów ewidencyjnych do odmowy dokonywania zmian wpisów stojących w sprzeczności z porządkiem prawnym. W doktrynie postępowania administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że art. 7 K.p.a. wiąże zasadę praworządności z wyrażoną w art. 6 K.p.a. zasadą legalizmu. Oznacza to obowiązek organu administracji do kontroli przestrzegania prawa przez strony i innych uczestników postępowania, co należy łączyć z faktem, iż konsekwencje naruszenia zasady praworządności obarczają wyłącznie organ administracji publicznej nawet wtedy, gdy przyczyną wadliwości postępowania lub decyzji są zachowania uczestników postępowania. Z tego względu organ administracji powinien nie tylko sam przestrzegać prawa, lecz zapobiegać naruszeniom prawa przez strony i innych uczestników postępowania (zob. A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2000, str. 132)." Analiza przepisów art. 7a-7i P.d.g. prowadzi do wniosku, iż wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest bez wątpienia sprawą z zakresu administracji publicznej i przybiera formę czynności materialno-technicznej. Czynność ta nie wiąże się z wydaniem decyzji administracyjnej, nie można jej zatem, jak słusznie wywodzi to skarżąca, zaskarżyć w drodze odwołania. Prowadzenie ewidencji działalności gospodarczej polega jednakże nie tylko na prostej, "automatycznej" rejestracji zgłoszonych wpisów i zmian, lecz również na ich analizie pod względem faktycznymi prawnym oraz podejmowaniu decyzji o odmowie wpisu (dokonania zmian w ewidencji) bądź jego wykreśleniu. W kontekście powyższych rozważań Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, iż odmowa dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej możliwa jest jedynie w przypadkach określonych wprost w art. 7c pkt 1-3 P.d.g. Skoro bowiem organ ewidencyjny obowiązany jest stać na straży legalności wpisów zarówno przed ich dokonaniem, jak i już dokonanych to oczywistym jest, iż w sytuacji gdy dojdzie do przekonania, że zgłoszony wpis nie jest zgodny z obowiązującym porządkiem prawnym, winien odmówić jego dokonania. Skoro w art. 7c P.d.g. dla odmowy wpisu do ewidencji działalności gospodarczej ustawodawca przewidział władczą formę rozstrzygnięcia o indywidualnej sprawie administracyjnej – decyzji administracyjnej, w takiej też formie winien orzekać organ ewidencyjny gdy odmawia dokonania wpisu także z innych przyczyn niż wymienione w pkt 1-3. Nadto podkreślenia wymaga, iż w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że organ administracji publicznej nie może poprzestać na udzieleniu stronie informacji co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy, gdy istnieją przesłanki do załatwienia sprawy w formie decyzji (por. m.in. postanowienie SN z 18.10.1995r. sygn. III ARN 45/95 OSNAPiUS 1996 Nr 10 poz.138). Z kolei Sąd Najwyższy w wyroku z 18.11.1993r. sygn. III ARN 49/03 wskazał, iż obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. Nie jest natomiast zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów administracji, w których wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą, powoduje to bowiem stan niepewności prawnej i ogranicza prawa strony do ochrony swych uprawnień przed organami administracji i przed sądami. Ponadto podkreślić należy, że w świetle podstawowych zasad K.p.a. strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy stanowiącej przedmiot postępowania. Zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy. Administracja publiczna może działać w sprawach indywidualnych nie tylko przez wydawanie aktów administracyjnych. Szereg doniosłych prawnie spraw jednostki jest załatwianych przez podejmowanie czynności materialno-technicznych. Zarówno we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w aktualnych orzeczeniach sądów administracyjnych obu instancji, dopuszcza się w określonych sprawach administracyjnych, aby pozytywne załatwienie sprawy nastąpiło poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa dokonania takiej czynności winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny (m.in. wyrok NSA z 23.04.2009 r. sygn. akt I OSK 615/08 – w sprawie odmowy wydania wtórnika tablic rejestracyjnych, postanowienie NSA z 27.02.2009 sygn. akt II OSK 230/09 - w sprawie odmowy wydania dowodu osobistego, wyrok NSA z 08.05.2007r. sygn. akt I OSK 850/06 - dot. odmowy wydania zezwolenia zagranicznego, wyrok NSA z 10.10.2007r. sygn. akt II SA 1719/03 - dot. odmowy udostępnienia danych z ewidencji pojazdów, wyrok NSA sygn. I OSK 509/06, wyrok NSA z 31.01.2007 sygn. akt II GSK 254/06 – odmowa wpisu danych do ewidencji działalności gospodarczej, wyrok NSA sygn. akt II SA 2083/82 w sprawie odmowy dokonania wpisu w akcie stanu cywilnego, postanowienie WSA w Gdańsku z 08.11.2007r. sygn. III SA/Gd 262/07 dot. odmowy dokonania czynności ustawienia znaku drogowego). Taki kierunek orzecznictwa znajduje również oparcie w doktrynie. Zdaniem B. Adamiak, w demokratycznym państwie prawnym jednostka ma prawo do ochrony interesu lub obowiązku prawnego na drodze postępowania regulowanego przepisami prawa. Prawo to gwarantuje jednostce wykonywanie administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej. Forma "aktów i czynności" - przewidziana w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. - nie zapewnia w sposób wystarczający standardów ochrony praw jednostki, gdyż strona pozbawiona jest podstawowych praw procesowych (B. Adamiak: Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej [w:] Podmioty administracji publicznej i formy ich działania Toruń str. 7-21; por. też B. Adamiak, J. Borkowski Komentarz Kpa Wydawnictwo C. H. Beck wydanie 8, str. 465-466). Uwzględnienie powyższych rozważań w stanie prawnym rozpoznawanej sprawy prowadzi do wniosku, że stwierdzenie przez organ ewidencyjny przeszkód do pozytywnego załatwienia wniosku o dokonanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej powinno skutkować rozstrzygnięciem w postaci decyzji administracyjnej odmownej. Drugie zagadnienie sporne wymaga odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy (tj. figurowania w ewidencji wpisu przedsiębiorcy oznaczonego jako "L.C. – Kancelaria [...] W.B., L.C. Spółka Cywilna") organy właściwe w sprawach ewidencji mogły zadośćuczynić żądaniu skarżącej w zakresie zgłoszenia zawieszenia tejże działalności i dokonania nowego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej przedsiębiorcy oznaczonego "L.C. Kancelaria [...]". Zgodnie z przepisem art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, "działalnością gospodarczą" jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Jak już wskazano, w myśl art. 4 ust. 1 ww. ustawy, przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną – wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej (ust. 2). Przedsiębiorcy podlegają obligatoryjnemu wpisowi do właściwego rejestru, przy czym wpis osoby fizycznej do ewidencji działalności gospodarczej ma charakter deklaratoryjny (czynność materialno-techniczna). Uzyskanie statusu przedsiębiorcy nie jest uzależnione w tym przypadku od wpisu do ewidencji, wpis ten jedynie "legalizuje", potwierdza publiczne prawo jednostki do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej. Zgodnie z bowiem z przepisem art. 14 ust. 1 i 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis, ma też prawo we wniosku określić późniejszy dzień podjęcia działalności gospodarczej niż dzień złożenia wniosku. W obowiązującym (od 1 stycznia 2001 r.) stanie prawnym nie budzi wątpliwości, iż spółka cywilna nie jest przedsiębiorcą, przymiot taki posiadają poszczególni wspólnicy spółki cywilnej co oznacza, iż każdy z nich winien samodzielnie wykonać obowiązek wpisu do rejestru publicznego przedsiębiorców właściwego dla osób fizycznych - ewidencji działalności gospodarczej. Każdy ze wspólników spółki cywilnej będących osobą fizyczną, niezależnie od okoliczności, czy wykonuje działalność gospodarczą jedynie w formie spółki cywilnej z innym przedsiębiorcą, czy też wykonuje swoją działalność gospodarczą zarówno samodzielnie, jak i w ramach umowy spółki cywilnej, winien we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej podać własne indywidualne oznaczenie przedsiębiorcy – właściwe dla oznaczenia firmy osoby fizycznej. Zgodnie z przepisem art. 7b ust. 2 ustawy P.d.g. wniosek o wpis do ewidencji działalności gospodarczej zawiera: 1) oznaczenie przedsiębiorcy oraz jego numer ewidencyjny PESEL, o ile taki posiada, 1a) numer NIP przedsiębiorcy, o ile taki posiada, 2) oznaczenie miejsca zamieszkania i adresu przedsiębiorcy, a jeżeli stale wykonuje działalność poza miejscem zamieszkania - również wskazanie tego miejsca i adresu zakładu głównego, oddziału lub innego miejsca, o którym mowa w art. 11 ust. 1, 3) określenie przedmiotu wykonywanej działalności gospodarczej zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności (PKD), 4) wskazanie daty rozpoczęcia działalności gospodarczej, 5) numer telefonu kontaktowego i adres poczty elektronicznej, o ile przedsiębiorca posiada. Oznaczenie przedsiębiorcy (będącego osobą fizyczną), w rozumieniu art. 7b ust. 2 pkt 1 P.d.g., wymaga wskazania firmy, pod którą przedsiębiorca ten działa. Regulacje w tym zakresie zawierają przepisy księgi I tytułu II działu III "Przedsiębiorcy i ich oznaczenia" ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późn.zm.). Zgodnie przepisem art. 432 k.c. przedsiębiorca działa pod firmą, którą ujawnia się we właściwym rejestrze, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. W przypadku osoby fizycznej "firmę" stanowi jej imię i nazwisko, przy czym ustawodawca nie wyklucza włączenia do firmy pseudonimu jak też określeń wskazujących na przedmiot działalności przedsiębiorcy, miejsce jej prowadzenia oraz innych określeń dowolnie obranych (art. 434 k.c.). W judykaturze podkreślono, że dodatki, które mogą zostać dołączone do imienia i nazwiska, mają służyć lepszej identyfikacji przedsiębiorcy posługującego się firmą. Zauważono przy tym, że wbrew literalnemu brzmieniu przepisu art. 434 k.c., nie mogą być to dodatki obrane całkowicie swobodnie. Nie jest bowiem dopuszczalne posługiwanie się dodatkami, które mogą wprowadzić w błąd (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2007 r., II GSK 268/06, Lex nr 287961), jak też określeniami sprzecznymi z prawem. Elementem obligatoryjnym firmy osoby fizycznej jest imię i nazwisko przedsiębiorcy, natomiast fakultatywnym określenie dowolnie dobrane, jednakże całe oznaczenie (oba elementy) nie może wprowadzać w błąd. Przy doborze firmy - zarówno jej elementu obligatoryjnego, jak i dodatków fakultatywnych - zwrócić należy uwagę na przestrzeganie ukształtowanych zasad prawa firmowego (tj. m.in. zasady wyłączności, zasady niewprowadzania w błąd, zasady prawdziwości), przy czym dla oceny, czy dana firma jest myląca (wprowadzająca w błąd), miarodajne są odczucia przeciętnego odbiorcy oferty rynkowej danego przedsiębiorcy oraz na to, by firma dostatecznie identyfikowała przedsiębiorcę (J. Sitko, Firma w świetle przepisów kodeksu cywilnego, Przegląd prawa handlowego z 2003 r. nr 5, s. 24-32; T. Żyznowski, Firma w kodeksie cywilnym, Przegląd sądowy z 2003 r. nr 9, s. 47-74). Stwierdzić należy, że w świetle przepisów prawa regulujących dobór firmy przedsiębiorcy niedopuszczalne jest dobranie do firmy osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą jako "innego określenia dowolnie obranego" (art. 434 k.c.) innego imienia i nazwiska. Skonstruowanie firmy przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną poprzez umieszczenie obok siebie dwóch imion i nazwisk (w formie "imię i nazwisko, imię i nazwisko") stanowić będzie bowiem oznaczenie przedsiębiorcy wprowadzające w błąd przeciętnego odbiorcy oferty rynkowej co do osoby przedsiębiorcy oraz formy prowadzenia działalności gospodarczej. Powyższe potwierdza sformułowanie przepisu art. 435 § 3 k.c. dopuszczające dobranie nazwiska lub pseudonimu osoby fizycznej do firmy osoby prawnej, jeżeli służy to ukazaniu związków tej osoby z powstaniem lub działalnością przedsiębiorcy, które to dobranie obwarowane jest uzyskaniem pisemnej zgody tej osoby, a w razie jej śmierci - zgody jej małżonka i dzieci. Wynika stąd, że zamysłem ustawodawcy było przyzwolenie na dołączanie do oznaczeń nazwiska i imienia osoby fizycznej jako "innych określeń dowolnie obranych" jedynie w przypadku firmy osoby prawnej. W kontekście przywołanych unormowań nietrudno dostrzec, że pełne zadośćuczynienie żądaniu strony skarżącej przez organy prowadzące ewidencję działalności gospodarczej nie jest możliwe. Zasadne jest stanowisko organów ewidencyjnych, iż skoro wpisowi do ewidencji działalności gospodarczej podlegają przedsiębiorcy będący osobami fizycznymi, a przedsiębiorca działa pod identyfikującą go firmą (oznaczeniem), która podlega ujawnieniu w rejestrze przedsiębiorców, to konkretny przedsiębiorca będący osobą fizyczną może jednocześnie posiadać tylko jeden wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Ewidencja działalności gospodarczej jest publicznym, jawnym rejestrem przedsiębiorców będących osobami fizycznymi. Konkretna osoba fizyczna (indywidualizowana nr PESEL, NIP i firmą zawierającą jej imię i nazwisko), niezależnie od formy lub form prowadzenia działalności gospodarczej, przedmiotu działalności będzie zawsze tożsamym przedsiębiorcą. W ocenie Sądu prawidłowe jest zatem odwołanie się przez organ ewidencyjny do zasady, którą można określić w skrócie "jeden przedsiębiorca będący osobą fizyczną, jeden wpis do ewidencji działalności gospodarczej". Ewidencja działalności gospodarczej, o której mowa w art. 7a i nast. p.d.g., nie służy do rejestrowania wszelkich konfiguracji (stosunków prawnych) w jakich występuje lub może występować przedsiębiorca (np. jako wspólnik spółki cywilnej lub strona innej umowy o współpracy, współdziałaniu przedsiębiorców). Uwaga ta odnosi się przede wszystkim do umowy spółki cywilnej, która w obowiązującym stanie prawnym jest źródłem stosunku zobowiązaniowego między przedsiębiorcami, nie tworzy natomiast nowego podmiotu-przedsiębiorcy, podlegającego wpisowi do ewidencji. Spółka cywilna nie mieści się w zbiorze jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 331 § 1 k.c., gdyż ustawa nie przyznaje temu związkowi między przedsiębiorcami zdolności prawnej, wyjątkowe zaś upodmiotowienie spółki cywilnej w stosunkach publicznoprawnych dotyczących np. podatku od towarów i usług, akcyzowego nie daje dostatecznych podstaw do konstruowania ogólnej zdolności prawnej spółki cywilnej i przypisywania jej przymiotu przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.s.d.g. czy art. 431 k.c. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego np. z dnia 14 października 2005 r., I FSK 287/05, Lex Nr 133303; z dnia 12 października 2005 r., I FSK 168/05, Lex Nr 173269; z dnia 14 września 2005 r., I FSK 483/05, Lex Nr 173129, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 października 2007 r., I SA/Lu 376/07, Lex Nr 303067) Odnosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy przypomnieć przyjdzie, iż w prowadzonej przez Prezydenta Miasta ewidencji działalności gospodarczej od [...] kwietnia 2006 r. pod nr [...] jako osoba przedsiębiorca została wpisana L.C. (nr PESEL [...], NIP [...]) z oznaczeniem przedsiębiorcy "Kancelaria [...] W.B., L.C. Spółka Cywilna". W dniu [...] kwietnia 2009 r. L.C. złożyła dwa wnioski tj. wniosek EDG-1 o wpis informacji o zawieszeniu prowadzonej działalności gospodarczej na okres 6 miesięcy, w okresie od [...] maja do [...] października 2009 r. (zarejestrowany pod id. [...]) oraz wniosek EDG-1 o dokonanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, w którym wskazała nr PESEL [...], NIP [...]) oznaczenie przedsiębiorcy: "Kancelaria [...] L.C.", skorygowane następnie na "L.C. Kancelaria [...]", a datę rozpoczęcia działalności – [...].05.2009 r. (wniosek zarejestrowano id. [...]). Mając na uwadze powyższe należy w pierwszej kolejności wskazać, iż oznaczenie przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną sformułowaniem: "Kancelaria [...] W.B., L.C. Spółka Cywilna" narusza zasady prawa firmowego, pozostaje bowiem w dysharmonii z art. 434 k.c. a także może wprowadzać w błąd co do osoby przedsiębiorcy (art. 433 § 2 k.c.). Skoro przedsiębiorcą nie jest spółka cywilna, lecz jej wspólnicy, przeto - jak wcześniej powiedziano - niedopuszczalne staje się objęcie jednym wpisem wszystkich wspólników spółki cywilnej, albowiem każdy z nich musi samodzielnie wykonać obowiązek wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, podając w odrębnych wnioskach własne oznaczenie przedsiębiorcy. Każda więc osoba fizyczna - zarówno prowadząca we własnym imieniu działalność gospodarczą w pełni samodzielnie, jak i będąca wspólnikiem spółki cywilnej - powinna działać pod własną firmą (art. 432 § 1 k.c.), której elementy określa art. 434 k.c. Skutkiem niewłaściwego oznaczenie firmy, pod którą działa przedsiębiorca, może być również naruszenie art. 433 § 2 k.c. Ujęty w tym przepisie zakaz wprowadzania w błąd "co do osoby przedsiębiorcy" dotyczy bowiem także rodzaju osoby przedsiębiorcy, a więc czy działa on jako osoba fizyczna, osoba prawna, czy też jednostka organizacyjna, o której mowa w art. 331 § 1 k.c. Trafnie zatem wywiedziono w piśmiennictwie, że "gdyby w firmie przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną pojawiło się, poza imieniem i nazwiskiem tego przedsiębiorcy, imię i nazwisko innej osoby, firma taka w oczywisty sposób wprowadzałaby w błąd; przede wszystkim zaś nie wskazywałaby, która z obu (lub z większej liczby) osób fizycznych wymienionych w firmie jest przedsiębiorcą działającym pod tą firmą, a które imiona i nazwiska wskazują osoby niebędące przedsiębiorcami" (P. Zaporowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2007 r., II GSK 268/06, Państwo i Prawo 2008, Nr 9, s. 134 i nast.). Nadto należy zważyć, iż skarżąca błędnie utożsamia obowiązek zgłoszenia do ewidencji zmian w stanie faktycznym i prawnym z chęcią ujawnienia w rejestrze zmiany formy prowadzonej działalności. Zdaniem Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, strona w zakresie obowiązków ewidencyjnych niedostatecznie rozróżnia stosunek obligacyjny spółki cywilnej łączący kilku przedsiębiorców i odrębny status takiej spółki wobec tworzących ją przedsiębiorców. O ile bowiem skarżąca pozornie nie kwestionuje braku po stronie spółki cywilnej przymiotu przedsiębiorcy, to zarzuty i wywody skargi wskazują jednoznacznie, iż domaga się ona w istocie takiego właśnie odrębnego potraktowania przez organ ewidencyjny jej działalności gospodarczej uprzednio prowadzonej w ramach spółki cywilnej i obecnie prowadzonej indywidualnie. W szczególności skarżąca stwierdza : "prowadząc uprzednio działalność gospodarczą w spółce cywilnej pod firmą "Kancelaria [...] W.B. L.C. Spółka Cywilna", a chcąc prowadzić działalność jednoosobową, jako przedsiębiorca rejestrujący to zdarzenie mam do wyboru (...) wniosek o zmianę wpisu do ewidencji działalności gospodarczej (wówczas w rubryce "10 oznaczenie przedsiębiorcy którego wniosek dotyczy" musiałabym wpisać "Kancelaria [...] W.B. L.C. s.c. co w mojej ocenie nie byłoby zgodne ze stanem faktycznym, ponieważ skutkowałoby de facto wykreśleniem firmy spółki (a spółka nadal istnieje – tylko jej działalność została zawieszona, co się z tym również wiąże – zgłoszeniem takiej zmiany do ZUS i Urzędu Skarbowego, na gruncie publicznoprawnym spółka przestałaby istnieć - co nie było moim zamiarem). W świetle powyższego wywodu skarżącej podkreślić przyjdzie, iż skoro spółka cywilna nie ma w obowiązującym stanie prawnym statusu przedsiębiorcy odrębnego od jej wspólników (art. 4 ust. 2 u.s.d.g.), przeto nie może działać pod firmą, gdyż przymiot ten przysługuje wyłącznie przedsiębiorcy (art. 432 § 1 k.c.) i podlega ujawnieniu we właściwym rejestrze (art. 432 § 2 k.c.). Firmą skarżącej – jako przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną może być zatem wyłącznie jej imię i nazwisko oraz elementy dodatkowe, dobrane zgodnie z prawem firmowym. Nadto zgłoszenie zawieszenia prowadzenia działalności w ramach spółki cywilnej (a nie zawieszenia całkowitego działalności gospodarczej) nie uniemożliwia przedsiębiorcy L.C. dalszego prowadzenia działalności gospodarczej samodzielnie lub w ramach innej spółki cywilnej, pozostaje również bez wpływu na byt prawny spółki cywilnej zawartej pomiędzy skarżącą i W.B.. Niezrozumiałe są zatem wywody skargi, jakoby fakt zgłoszenia zmiany do ewidencji działalności gospodarczej miał skutkować "wykreśleniem firmy spółki" (skoro spółka cywilna firmy nie posiada a nadto nie podlega odrębnemu wpisowi do ewidencji), czy też utrata jej bytu publicznoprawnego. W ewidencji w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy odnotowuje się wśród informacji o stanie faktycznym i prawnym także fakt prowadzenia działalności w formie spółki cywilnej (spółek)oraz analogicznie ewentualne zmiany w tym zakresie np. zawieszenie tej formy działalności. Trzeba wreszcie mocno zaakcentować, że oznaczenia przedsiębiorcy działającego pod firmą nie można utożsamiać z nazwą przedsiębiorstwa prowadzonego przez jednego lub kilku przedsiębiorców, co zdaje się czynić strona skarżąca, domagając się pozostawienia wpisu nieodpowiadającego kryteriom prawa firmowego, mogącego natomiast stanowić ewentualną nazwę przedsiębiorstwa prowadzonego przez kilku przedsiębiorców związanych stosunkiem zobowiązaniowym powstałym z umowy spółki cywilnej. W orzecznictwie trafnie zauważono, że "używanie przez przedsiębiorców, którzy wspólnie prowadzą działalność gospodarczą, oznaczeń wskazujących na wspólność prowadzonego przedsięwzięcia (np. podanie ich nazwisk) nie oznacza, że jest to ich firma, lecz nazwa przedsiębiorstwa" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2007 r., II GSK 268/06, Lex Nr 287961). Nazwa przedsiębiorstwa, rozumianego jako zorganizowany zespół składników niematerialnych i materialnych przeznaczony do prowadzenia działalności gospodarczej (art. 551 k.c.), nie podlega rygorom prawa firmowego i - odmiennie niż firma, która jest niezbywalna (art. 439 § 1 k.c.) - może być przeniesiona wraz z przedsiębiorstwem (por. art. 438 § 3 w zw. z art. 552, 554, 751 k.c.). Dlatego też w piśmiennictwie podkreślono, że przedsiębiorca - działając w granicach prawa, w szczególności zaś respektując cudze prawa osobiste i majątkowe oraz z uwzględniając zasady współżycia społecznego a także zakaz wprowadzania nazwą przedsiębiorstwa w błąd (analogiczne stosowanie art. 433 § 2 k.c.) - ma swobodę w kształtowaniu nazwy przedsiębiorstwa i w korzystaniu z niej. W przedłożonych sądowi aktach administracyjnych sprawy brak jest pierwotnego wniosku L.C. o dokonanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej z 2006 r., jak również dokumentu umożliwiającego odtworzenie treści "oznaczenia przedsiębiorcy" we wpisie dokonanym przez organ ewidencyjny na podstawie tego wniosku. Zgodnie natomiast z treścią przedłożonej przez skarżącą przy piśmie procesowym z dnia [...] października 2009 r. kopii dokumentu "potwierdzenie zgłoszenia zawieszenia działalności gospodarczej", z dnia [...] maja 2009 r. w rejestrze pod nr [...] w pkt 1 oznaczenie przedsiębiorcy określono jako: "Przedsiębiorca: C.L.H. PESEL [...], NIP [...] Nazwa: KANCELARIA [...] W.B., L.C. SPÓŁKA CYWILNA" (k. 33 akt sądowych). Przywołane wyżej przepisy nie dają podstaw do ujawniania w ewidencji działalności gospodarczej nazwy przedsiębiorstwa, lecz jedynie firmę przedsiębiorcy. W tej sytuacji wobec kilkukrotnego powoływania się przez organy ewidencyjne na wpisanie w ewidencji pod nr [...] jako nazwy przedsiębiorcy "L.C. – Kancelaria [...] W.B.. L.C. Spółka Cywilna" rozbieżności te wymagały wyjaśnienia. Nie można bowiem wykluczyć, iż od 2006 r. w ewidencji działalności gospodarczej figuruje niezgodne z przepisami prawa firmowego oraz ustawy Prawo działalności gospodarczej oznaczenie przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną – L.C., bądź też, że w istocie z naruszeniem wskazanych wyżej powszechnie obowiązujących przepisów prawa wpis pod numerem [...] dotyczył nie przedsiębiorcy L.C., lecz spółki cywilnej, której nie przysługuje wszakże status przedsiębiorcy. Dodatkowo wątpliwości w tym zakresie wzbudza treść pisma pracownika Urzędu Miasta z dnia [...] czerwca 2009 r. (po uprzednim wpisaniu informacji o zawieszeniu działalności), w którym organ wzywa skarżącą do złożenia wyjaśnień co do zgodności danych podanych we wniosku EDG-1 o wpis informacji o zawieszeniu z [...] kwietnia 2009 r. z rzeczywistym stanem rzeczy, bowiem w polu 07.4 strona podała numer NIP "[...]", który zgodnie z informacją uzyskaną z urzędu skarbowego nie jest numerem nadanym przedsiębiorcy, lecz spółce cywilnej, natomiast we wniosku należało wskazać numer NIP przedsiębiorcy. Przed przystąpieniem do rozpoznania wniosków skarżącej z [...] kwietnia 2009 r. należało zatem w pierwszej kolejności wyjaśnić stan faktyczny sprawy i doprowadzić wpis w ewidencji do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z zasadą praworządności. Dodatkowym argumentem potwierdzającym niejednoznaczną i w istocie wprowadzającą w błąd, więc wadliwą treść wpisu jest nadto zaistniały w sprawie spór pomiędzy skarżącą i organem. Skarżąca zdaje się bowiem utożsamiać dotychczasowy wpis w ewidencji działalności gospodarczej jako związany wyłącznie z prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą w ramach spółki cywilnej. Uzasadnienie odwołania oraz skargi wskazują, iż z tej przyczyny skarżąca, zamierzając w istocie czasowo zawiesić działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej a prowadzić ją jako podmiot samodzielny w obrocie prawnym, złożyła jednocześnie dwa wnioski tj. wniosek o zawieszenia działalności gospodarczej prowadzonej jako wspólnik spółki cywilnej oraz wniosek o dokonanie w ewidencji działalności gospodarczej wpisu nowego przedsiębiorcy oznaczonego jako "L.C. – Kancelaria [...]." Dodatkowe wątpliwości co do prawidłowości wpisu przed zgłoszeniem zmian z [...] kwietnia 2009 r. kreuje zarzut sformułowany w pkt V skargi dotyczący nierównego traktowania przez organ ewidencyjny przedsiębiorców, zgodnie z którym wspólnik spółki cywilnej, w kramach której skarżąca wykonywała uprzednio działalność W.B. uzyskał wpis do ewidencji działalności gospodarczej po złożeniu wniosku w identycznej sytuacji faktycznej. W prawdzie niniejsze postępowanie dotyczy rozpatrzenia przez organ ewidencyjny wniosku L.C. i w aktach sprawy brak jest dokumentów umożliwiających ocenę zasadności tego zarzutu, jednakże nie można wykluczyć takiej sytuacji, że z uwagi właśnie na wadliwy wpis w ewidencji działalności gospodarczej nr [...] drugi wspólnik spółki cywilnej określanej przez skarżąca jako działająca pod firmą "Kancelaria [...] W.B. L.C. Spółka Cywilna", wbrew obowiązkowi wynikającemu z cytowanych wyżej przepisów, nie dokonał wcześniej jako przedsiębiorca odrębnego zgłoszenia wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, z naruszeniem przepisów powołując się na wpis w ewidencji pod nr [...], jako dotyczący – działalności prowadzonej wspólnie w ramach spółki cywilnej. W konsekwencji dopiero gdy wspólnicy spółki cywilnej powzięli zamiar czasowego zawieszenia działalności spółki i prowadzenia działalności jako samodzielny podmiot, przedsiębiorca W.B. zrealizował obowiązek zgłoszenia działalności gospodarczej do właściwego rejestru. W ocenie Sądu, porównanie treści pierwotnego wpisu do ewidencji oraz obydwu wniosków z dnia [...] czerwca 2009 r. jak również odwołania i skargi jednoznacznie prowadzi do wniosku, iż wolą skarżącej jako przedsiębiorcy nie było zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej w okresie od [...] maja do [...] października 2009 r., czyli zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej w rozumieniu art. 14a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, lecz jedynie zmiana formy wykonywania swej działalności. Z akt sprawy nie wynika, czy uprzednio skarżąca jako przedsiębiorca wykonywała działalność gospodarczą jedynie w ramach stosunku zobowiązaniowego – jako wspólnik spółki cywilnej. Na marginesie należy wskazać, iż w takiej sytuacji należałoby nadto ustalić, czy zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 14a ust. 2, czyli czy pozostali wspólnicy spółki cywilnej – przedsiębiorcy zgłoszeni do ewidencji działalności gospodarczej), również zawiesili wykonywanie tej działalności. Nie można bowiem zapominać, iż poza obowiązkiem zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej wpisu, zamiaru zawieszenia działalności, jej wznowienia, wykreślenia, na podstawie art. 7d ust. 1 P.d.g. przedsiębiorca jest obowiązany zgłaszać organowi ewidencyjnemu zmiany stanu faktycznego i prawnego odnoszące się do przedsiębiorcy i wykonywanej przez niego działalności gospodarczej, w zakresie danych o których mowa w art. 7b ust. 2 powstałe po dniu dokonania wpisu. Do zgłoszenia zmian stosuje się odpowiednio przepisy art. 7b ust. 1-3 oraz art. 7c. Zgodnie z przepisem art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności i podejmować wszelki kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względnie interes społeczny i słuszny interes strony. Organy administracji publicznej są obowiązane prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kulturę prawną obywateli (art. 8). Mają nadto obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W konsekwencji oznacza to, iż to organ ewidencyjny uwzględniając stan faktyczny sprawy i treść w zasadzie wykluczających się wniosków, winien podjąć wszelkie czynności celem rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej żądaniem strony w zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, mając jednakże na uwadze zasady ogólne postępowania administracyjnego. Aczkolwiek wykładnia językowa treści wniosków skarżącej zdaje się wskazywać, iż błędnie wywodzi ona możliwość posiadania przez przedsiębiorcę kilku wpisów do ewidencji działalności gospodarczej tj. odrębnego wpisu dla każdej z form prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej (osobnego jako wspólnik spółki cywilnej, osobnego dla prowadzonej indywidualnie działalności), to owo błędne zapatrywanie strony, powinno zostać stronie wykazane przez organ ewidencyjny przed rozpoznaniem spornych wniosków, celem umożliwienia stronie doprecyzowania lub zmiany żądania w taki sposób, który umożliwiałby pozytywne załatwienie sprawy chociażby częściowo zgodne z wolą strony. Należało nadto odróżnić zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej wspólnika w ramach spółki cywilnej, od zawieszenia działalności gospodarczej przedsiębiorcy – osoby fizycznej, która może także wykonywać działalność samodzielnie, bądź np. w ramach innej spółki cywilnej. Zamiar zgłoszenia zmian w ewidencji w zakresie formy prowadzonej działalności gospodarczej bądź zmiany firmy przedsiębiorcy nie musi być równoznaczny ze zgłoszeniem nowego wpisu. Nadto podkreślenia wymaga, iż zasadą postępowania administracyjnego jest jego pisemny charakter, oznacza to, iż istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i przeprowadzone czynności wyjaśniające winny znaleźć odzwierciedlenie w formie pisemnej w aktach sprawy. Wobec istotnych wątpliwości co zakresu żądań strony i możliwości rozpoznania wniosku zgodnie z interesem strony, w świetle przepisów procedury administracyjnej, nie można zatem uznać za wystarczające dla ustalenia stanu faktycznego sprawy "rozmowy telefonicznej", której treści nie utrwalono w aktach sprawy w jakikolwiek sposób. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż organ ewidencyjny pierwszej instancji zanim przystąpił do rozpoznania wniosków skarżącej z dnia [...] kwietnia 2009 r. winien najpierw dokonać oceny legalności wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, pod kontem wskazanych wyżej przepisów. W dalszej kolejności w związku z powzięciem wątpliwości co do zakresu żądań organ winien zwrócić się do strony w celu szczegółowego ustalenia ich rzeczywistej treści i woli strony. Dopiero wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego i żądań wnioskodawczyni, mogło stanowić podstawę do dokonania zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa i w miarę możliwości zgodnie z interesem strony, właściwych dla okoliczności sprawy wpisów, zmian we wpisach, zgłoszeń lub innych działań niezbędnych dla prawidłowego ujawnienia w rejestrze sytuacji faktycznej i prawnej przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną –L.C., na podstawie jej wniosków lub z urzędu. Gdyby jednakże pomimo właściwej informacji organu strona nadal konsekwentnie podtrzymywała żądanie dokonania w ewidencji wpisu (zmian), niezgodnych z porządkiem prawnym, w takiej sytuacji właściwą formą działania organu ewidencyjnego byłaby decyzja administracyjna o odmowie dokonania wpisu (zmian). Takich czynności w sprawie organ nie podjął, czym w ocenie sądu naruszył zasady ogólne postępowania administracyjnego, w szczególności przepisy art. 7, art. 8, art. 9, i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Tych istotnych uchybień przepisom postępowania nie dostrzegł organ odwoławczy, który jak zasadnie podkreśliła skarżąca skupił się wyłącznie na kwestiach teoretycznych i ograniczył się do kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W ocenie sądu organ odwoławczy, z naruszeniem art. 138 Kpa, nie rozpoznał ponownie merytorycznie sprawy w jej całokształcie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ewidencyjny obejmie postępowaniem wyjaśniającym i rozstrzygnięciem kwestie, które zostały dotychczas pominięte, co w efekcie sprawiło, że stan faktyczny sprawy nie był należycie ustalony i uniemożliwił dokonanie pełnej oceny zgodności decyzji z prawem materialnym. Odnosząc się do żądania skargi w części "orzeczenia o obowiązku dokonania przez organ wpisu do ewidencji działalności gospodarczej", należy wskazać, iż orzeczenie w takim zakresie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy pozbawione byłoby podstaw prawnych. Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności działalności organów administracji publicznej, upoważniony jest jedynie do stosowania środków określonych w ustawie (art. 3 § 1 P.p.s.a.). Przedmiot skargi w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej stanowiła decyzja administracyjna. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględniając skargę na decyzję sąd może jedynie zastosować środki w postaci: 1) uchylenia decyzji w całości albo w części, 2) stwierdzenia jej nieważność w całości lub w części, 3) stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Sąd nie posiada kompetencji do zastąpienia organów administracji publicznej w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie może zatem w przypadku skargi na akt administracji publicznej (decyzję) nałożyć na organ wprost obowiązku załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony skarżącej. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisów art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania tj. wpisu od skargi.