II OSK 230/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Apelacyjnego w Poznaniu na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt III SAB/Po 14/08 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi J. M. na bezczynność Prezydenta Miasta Poznania w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o wydanie dowodu osobistego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Skarżący J. M. wystąpił ze skargą na bezczynność Prezydenta Miasta Poznania polegającą na niewydaniu skarżącemu dowodu osobistego i wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta Poznania do wydania skarżącemu dowodu osobistego w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku oraz o przysądzenie kosztów postępowania. Z załączonych akt administracyjnych wynika, że skarżący [...] marca 2008 roku złożył wniosek o wydanie dowodu osobistego. Pismem z dnia [...] marca 2008 roku , wydanym w trybie art. 64 § 2 k.p.a., został wezwany do usunięcia w terminie 7 dni braków formalnych wniosku przez przedłożenie odpisu skróconego aktu małżeństwa, potwierdzającego zawarcie w dniu [...].06.1991 r. małżeństwa, który będzie zawierał nazwisko i imię wnioskodawcy zgodne z aktem urodzenia oraz z nazwiskiem i imieniem wpisanym we wniosku o wydanie dowodu osobistego. Pouczono też wnioskodawcę, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie J. M. stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do domagania się od niego przedłożenia odpisu z akt stanu cywilnego i wniósł o nadanie sprawie biegu. Pismem z dnia [...] kwietnia 2008 roku skarżący został poinformowany o pozostawieniu podania z [...] marca 2008 roku bez rozpoznania wobec nieuzupełnienia jego braków w zakreślonym terminie. Zgodnie z pouczeniem zawartym w powyższym piśmie skarżący pismem z dnia [...] maja 2008 r. wezwał Urząd Miasta Poznania Wydział Spraw Obywatelskich Oddział Dowodów Osobistych do usunięcia naruszenia prawa poprzez nadanie sprawie biegu i wydanie wnioskowanego dowodu osobistego. Odpowiedzią na to wezwanie było pismo Dyrektora Wydziału Spraw Obywatelskich Oddziału Dowodów Osobistych Urzędu Miasta Poznania z dnia [...] maja 2008 r. , w którym wyjaśniono skarżącemu, że rozbieżności w aktach stanu cywilnego nie dają podstaw do jednoznacznej weryfikacji danych osobowych skarżącego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę J. M. na bezczynność organu. Jak stwierdził Sąd do postępowania w sprawie wydania dowodu osobistego, choć przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych bezpośrednio na to nie wskazują, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W razie zatem pozostawienia podania bez rozpoznania, osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej bezczynność polegającą na zaniechaniu załatwienia sprawy, przysługuje skarga na bezczynność. Skargę taką wnosi się na zasadach ogólnych, które wymagają wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dla uznania, że nastąpiło wyczerpanie środków zaskarżenia wymagane jest, zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia. Skarżący nie dopełnił tego obowiązku uznając za zasadne wezwanie organu I instancji do usunięcia naruszenia prawa i argumentował, że postępowanie administracyjne, którego dotyczy złożona skarga nie miało zakończyć się wydaniem decyzji ani postanowienia. Wobec tego, że stanowisko skarżącego nie znajduje uzasadnienia w świetle przedstawionych przepisów i utrwalonych zasad ich wykładni, Sąd uznał, że skarga została złożona bez wyczerpania środków zaskarżenia i podlega odrzuceniu z mocy art. 58 § 1 pkt. 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył Prokurator Apelacyjny w Poznaniu, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając mu naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne odrzucenie skargi i bezzasadne przyjęcie, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie wydania dowodu osobistego została wniesiona bez wyczerpania służących skarżącemu środków zaskarżenia, gdy bezspornym jest, że skarżący przed wniesieniem skargi – wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa – czym pozbawiono skarżącego prawa do sądu wynikającego z art. 45 Konstytucji RP. Zdaniem Prokuratora należy przyjąć, że wyczerpano środki zaskarżenia zarówno wtedy, gdy wnioskodawca przed wniesieniem skargi złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. wymagane w odniesieniu do skarg na bezczynność polegającą na niewydaniu decyzji, jak i wtedy gdy wnioskodawca wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, co jest wymagane przy bezczynności organu w zakresie czynności materialno-technicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (§ 3). W piśmiennictwie powstałym na tle powyższego przepisu funkcjonuje pogląd, który należy podzielić, że niekiedy wyczerpanie środków zaskarżenia w sprawie ze skargi na bezczynność organu może mieć miejsce zarówno poprzez wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jak i w drodze wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Ma to miejsce w przypadkach, gdy rozstrzygnięcie sprawy może nastąpić w różnej prawnej formie działania administracji, co jest uzależnione od sposobu jej rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 172. ). Analogiczne stanowisko zajmowały sądy administracyjne. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 maja 2004 r., II SAB/Op 1/04, (ONSAiWSA 2005/2/33) Sąd stwierdził, że w przypadku gdy przedmiotem skargi jest bezczynność w przedmiocie czynności materialno-technicznej wyczerpanie środków zaskarżenia może mieć miejsce zarówno poprzez złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jaki i poprzez wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Stanowisko powyższe zostało zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny – wyrok NSA z 10 grudnia 2007 r., II FSK 1152/06. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro przedmiotem bezczynności organu było niewydanie dowodu osobistego a więc czynność materialno-techniczna a skarżący wezwał organ pismem z dnia [...] maja 2008 r. do usunięcia naruszenia prawa to tym samym należy przyjąć, że skarżący wyczerpał w niniejszej sprawie przysługujący mu środek zaskarżenia zgodnie z art. 52 § 1 i 3 ustawy. W sprawach tego rodzaju postępowania może bowiem skończyć się albo czynnością materialno-techniczną jaką jest wydanie dowodu osobistego albo też decyzją administracyjną o odmowie wydania dowodu. Uzasadniony jest zatem pogląd, że skarżącemu przysługują dwa alternatywne sposoby wyczerpania środków odwoławczych w przypadku bezczynności organu w tego rodzaju sprawach. Niezasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę J. M. uznając błędnie, że nie została spełniona jedna z przesłanek jej dopuszczalności - wyczerpanie środków zaskarżenia. Usprawiedliwiony zatem okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 ustawy. Z tego względu zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu jako wydane z naruszeniem przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec powyższego na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.