II FSK 1152/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Bogucki (sprawozdawca), Sędziowie: NSA Edyta Anyżewska, WSA del. Zofia Skrzynecka, Protokolant Agnieszka Lipiec, po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej H. K. P. sp. z o.o. z siedzibą w L. i S. sp. z o.o. z siedzibą w W., działających jako I. K. M. C. s.c. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I SAB/Op 1/06 w sprawie ze skargi H. K. P. sp. z o.o. z siedzibą w L. i S. sp. z o.o. z siedzibą w W., działających jako I. K. M. C. s.c. na bezczynność Wojewody O. w przedmiocie zwrotu uiszczonej kwoty pieniężnej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od H. K. P. sp. z o.o. z siedzibą w L. i S. sp. z o.o. z siedzibą w W., działających jako I. K. M. C. s.c., na rzecz Wojewody O. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 5 czerwca 2006 r. o sygn. I SAB/Op 1/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę "H. K. P." sp. z o.o. z siedzibą w L. i S. sp. z o.o. z siedzibą w W., działających jako I. K. M. s.c. (dalej w skrócie: Strona), na bezczynność Wojewody O. w przedmiocie zwrotu uiszczonej kwoty pieniężnej. Uzasadniając postanowienie Sąd I instancji stwierdził, że skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich (art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., w skrócie: P.p.s.a.). Podkreślono, że w przypadku niezałatwienia w terminie sprawy dotyczącej opłaty nałożonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.; w skrócie: P.g.g.) stronie postępowania przysługuje zażalenie, o jakim mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; w skrócie: K.p.a.). W konsekwencji warunkiem rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na niezałatwienie takiej sprawy w terminie jest wcześniejsze wniesienie przez stronę zażalenia w tym trybie. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że Strona zażalenia takiego nie wniosła i tym samym przed wniesieniem skargi do Sądu nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia, co prowadzi do odrzucenia wniesionej przez nią skargi. Podniesiono, że przedmiotem zgłoszonego przez Stronę żądania, a więc przedmiotem sprawy administracyjnej, jest zwrot kary pieniężnej, uiszczonej na podstawie uchylonej w toku instancji decyzji ustalającej tę karę. Strona domaga się przy tym, by zwrot ten nastąpił w formie czynności materialno-technicznej, bez wydawania decyzji w przedmiocie nadpłaty oraz by zwrotu tego dokonał Wojewoda O. Zarazem Strona twierdzi, że zwrot ten winien nastąpić z urzędu w terminie 30 dni od dnia wydania decyzji ustalającej zobowiązanie z tytułu tej kary, bez wszczynania postępowania w przedmiocie zwrotu nadpłaty, wobec czego pismo Strony z dnia 16 listopada 2005 r., skierowane do Wojewody O. i Ministra Środowiska, może być uznane za zażalenie na bezczynność Wojewody, o jakim mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu, przypomnienie tych twierdzeń było celowe, by dokonać ich konfrontacji z faktami zaistniałymi w toku dotychczasowego postępowania. Postępowanie obejmujące przedmiot żądania Strony skarżącej bowiem się toczy, ale prowadzi je nie Wojewoda O, a Minister Środowiska. Postępowanie to zainicjowane zostało przez samą Stronę, która pismem z dnia 17 czerwca 2005 r., skierowanym do Ministra Środowiska, złożyła wniosek o zwrot uiszczonej nienależnie kary pieniężnej, jednocześnie wskazując, że gdyby Minister Środowiska uznał się w tej sprawie niewłaściwym, winien swoje stanowisko uzasadnić i wniosek przesłać do organu właściwego. Minister Środowiska uznał jednak swoją właściwość i na podstawie wniosku skarżącej Strony wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty, które doprowadziło do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu części kary, a mianowicie części kary wpłaconej przez Stronę na rachunek Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska. Decyzja ta została wykonana. Postępowanie w przedmiocie zwrotu pozostałej części kary, wpłaconej na rzecz Gminy P., nadal się toczy. Sąd I instancji wyraził w związku z tym pogląd, że do Sądu rozpoznającego skargę na bezczynność Wojewody O. nie należy wprawdzie ocena prawidłowości postępowania toczącego się przed Ministrem Środowiska, tak pod względem merytorycznym, jak i formalnoprawnym, w tym w zakresie właściwości rzeczowej. Stwierdził jednak, że chybione jest twierdzenie Strony, iż Wojewoda O. miał obowiązek zwrócić jej kwotę nadpłaty bez wniosku z jej strony i mimo toczącego się przed organem nadrzędnym postępowania w przedmiocie tejże nadpłaty. W konsekwencji nie można także przyjąć, że pismo Strony z dnia 16 listopada 2005 r. stanowiło w istocie zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, skoro żadna sprawa przed tym organem nie toczyła się. Zdaniem Sądu I instancji, nie oznacza to jednak, że zachowanie Wojewody było prawidłowe. Wniesienie przez Stronę wspomnianego pisma nakładało na Wojewodę O. obowiązek załatwienia go, to znaczy wydania stosownego, przewidzianego przepisami K.p.a. rozstrzygnięcia, być może po wezwaniu Strony do odpowiedniego sprecyzowania treści pisma. Brak jakiejkolwiek reakcji na to pismo jest oczywistym uchybieniem. Skuteczne skierowanie do Sądu skargi na bezczynność Wojewody byłoby jednak możliwe dopiero po uprzednim wniesieniu zażalenia do organu nadrzędnego w trybie art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie w terminie sprawy zainicjowanym tym pismem. Zażalenia takiego Strona jednak nie wniosła. Sąd I instancji stwierdził również, że oczywistym uchybieniem Wojewody O. jest także niepowiadomienie Strony o przekazaniu sprawy jednostce samorządu terytorialnego, mimo obowiązku nałożonego w tym względzie na Wojewodę przez przepisy cytowanego rozporządzenia wykonawczego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2005 r. I ta kwestia sytuuje się jednak poza ramami sprawy podlegającej obecnie rozpoznaniu. Należy też zauważyć, że Marszałek Województwa nie stał się z mocy prawa stroną postępowania sądowego, ponieważ skarga została wniesiona przeciwko Wojewodzie O. dnia 24 stycznia 2006 r., a więc już po zmianie właściwości rzeczowej tych organów, dokonanej z dniem 1 stycznia 2006 r. cytowaną ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. Zarzutu bezczynności Marszałka Województwa Strona jednak nie sformułowała. Zdaniem Sądu, w sprawie zachodzi jeszcze jedna komplikacja, której Strona nie zauważa. Wobec nieistnienia legalnej definicji nadpłaty można przyjąć, że nadpłatą jest nienależne świadczenie publicznoprawne, spełnione w związku z realizacją zobowiązaniowego stosunku prawnego. Według innego ujęcia, przez stan faktyczny nadpłaty podatku rozumieć należy przesunięcie majątkowe, które przepisy prawa podatkowego traktują jako nienależne. To nienależne przesunięcie majątkowe, którego w wykonaniu wadliwej decyzji organu koncesyjnego dokonała Strona, stanowiło przysporzenie dla Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska oraz dla Gminy P., a więc osób prawnych innych niż Skarb Państwa. Nie stanowiło natomiast przysporzenia dla Skarbu Państwa. Domaganie się zwrotu nadpłaty od Wojewody, który jest statio fisci Skarbu Państwa, a nie wymienionego wcześniej Funduszu lub Gminy, oznacza domaganie się zwrotnego przesunięcia majątkowego obciążającego nie tę osobę prawną, na rzecz której wcześniej nastąpiło przysporzenie. Proponowana przez Stronę konstrukcja prawna, w myśl której to Skarb Państwa wypłaca Stronie nadpłatę (bo chyba nie zwraca, skoro wcześniej jej nie otrzymał), a następnie dochodzi swoistego regresu od Gminy P., wydaje się koncepcją zaczerpniętą z cywilnoprawnej regulacji zobowiązań deliktowych. Jej zastosowanie na gruncie prawnopodatkowym może budzić istotne wątpliwości. Na marginesie Sąd zauważył, że również redakcja petitum skargi, w którym Strona domaga się nakazania stronie przeciwnej, by w określonym terminie zapłaciła Skarżącej określoną kwotę z określonymi odsetkami, odpowiada formule pozwu o zapłatę w procesie cywilnym. W konkluzji WSA w Opolu stwierdził, że rozpoznanie skargi na bezczynność organu administracji nie upoważnia tego Sądu do rozstrzygania zagadnień prawnych, które rozstrzygnięte być powinny przez właściwe organy w postępowaniu dotyczącym istoty sprawy. Pismo Strony z dnia 16 listopada 2005 r. powinno być rozpatrzone przez Wojewodę, ale nie może być traktowane jako zażalenie na jego bezczynność w zakresie dokonania materialno-technicznej czynności zwrotu (wypłaty) nadpłaty powstałej w związku z uiszczeniem przez Stronę nienależnej kary pieniężnej. Strona skierowała zatem skargę na bezczynność organu administracji bez wyczerpania służących jej środków zaskarżenia, a w szczególności bez wniesienia zażalenia, o jakim mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Skoro zatem Strona wniosła do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu administracji bez wyczerpania służących jej środków zaskarżenia, skarga taka, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. 2. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosła Strona (reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego), zaskarżając to postanowienie w całości. Powołując się na podstawę kasacyjną zawartą w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. (1) art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 37 § 1 K.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarga została wniesiona bez wyczerpania służących skarżącej Stronie środków zaskarżenia, a w konsekwencji poprzez bezpodstawne odrzucenie skargi; (2) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez niewskazanie przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia; (3) art. 141 § 4 i art. 132 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a., poprzez zawarcie w uzasadnieniu postanowienia oceny prawnej dotyczącej okoliczności, które nie mogą być rozstrzygane w formie postanowienia, a które wiążą Sąd i Organ w sprawie. Powołując się na tak sformułowaną podstawę kasacyjną, wniesiono o uchylenie zaskarżonego "wyroku" w całości i przekazanie sprawy WSA w Opolu do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadniając skargę kasacyjną stwierdzono, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż Strona wniosła skargę bez wyczerpania służących jej środków zaskarżenia. W związku z bezczynnością Wojewody O. nie przysługiwały bowiem Stronie środki zaskarżenia (w szczególności na podstawie art. 37 K.p.a.). Stanowisko Sądu wynikające z zaskarżonego postanowienia narusza zatem powołane przez Sąd art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., a w konsekwencji także art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., poprzez błędne ich zastosowanie w sprawie. Fakt prowadzenia przez Ministra Środowiska postępowania w innej sprawie, bez wniosku Strony i wbrew jej stanowisku, nie może również stanowić podstawy do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Zwrócono również uwagę, że ocena prawna Sądu, odnośnie konieczności rozstrzygnięcia sprawy zwrotu nienależnie uiszczonej kary przez organ administracji w drodze decyzji stanowi w istocie rzeczy uzasadnienie dla oddalenia skargi (a nie jej odrzucenia), czyli stanowi materię, która powinna być rozstrzygana wyrokiem, a nie postanowieniem. Sąd naruszył zatem art. 132 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Powyższe naruszenie przez Sąd wskazanych przepisów ma wpływ na wynik sprawy z uwagi na art. 153 P.p.s.a., bowiem Sąd i organy administracji załatwiając w przyszłości sprawę zwrotu nadpłaty będą związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd w zaskarżonym postanowieniu. 4. Odpowiadając na skargę kasacyjną, Wojewoda O. (reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy przyjąć, że ilekroć w skardze kasacyjnej powołuje się zaskarżony wyrok, chodzi w istocie o zaskarżone postanowienie WSA w Opolu z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I SAB/Op 1/06, natomiast powstały błąd trzeba traktować jako oczywistą omyłkę autora skargi kasacyjnej. Jako podstawę odrzucenia skargi Sąd I instancji powołał art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W tej sytuacji niezrozumiały i nie nadający się do kontroli kasacyjnej jest zarzut zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a., ponieważ przepis ten nie stanowił podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Ponadto, nie podano postaci naruszenia tego przepisu (błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie, niezastosowanie) - jest to zresztą uwaga odnosząca się również do pozostałych zarzutów. Naruszenie przepisów postępowania może mieć bowiem taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego. Stanowi przy tym podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy. Trudno jest przyjąć, jak chce Strona, że chybione było powołanie przez Sąd ar. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. Niekiedy wyczerpanie środków zaskarżenia w sprawie ze skargi na bezczynność organu może mieć miejsce zarówno poprzez wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a., jak i w drodze wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Ma to miejsce w przypadkach, gdy rozstrzygnięcie sprawy może nastąpić w różnej prawnej formie działania administracji, co jest uzależnione od sposobu jej rozstrzygnięcia. Należy więc przyjąć, że wyczerpano środki zaskarżenia zarówno wtedy, gdy wnioskodawca przed wniesieniem skargi złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 K.p.a., wymagane w odniesieniu do skarg na bezczynność polegającą na wydaniu decyzji, jak i wtedy, gdy wnioskodawca wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, co jest wymagane przy bezczynności organu w zakresie czynności materialno-technicznych (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 27 maja 2004 r., sygn. II SAB/Op 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 33). W konkretnej sprawie należy więc zaaprobować pogląd Sądu I instancji, że chybione jest twierdzenie Strony, że Wojewoda O. miał obowiązek zwrócić jej kwotę nadpłaty bez wniosku z jej strony i mimo toczącego się przed organem nadrzędnym postępowania, tj. Ministrem Środowiska w przedmiocie tejże nadpłaty. W efekcie nie można także przyjąć, że pismo Strony z dnia 16 listopada 2005 r., skierowane do Ministra Środowiska i Wojewody O., stanowiło w istocie zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę O., skoro żadna sprawa przed ostatnio wymienionym organem się nie toczyła. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również pogląd, że poza zakresem niniejszej sprawy są także uchybienia Wojewody O. opisane na s. 10 uzasadnienia wyroku, tj. brak reakcji na pismo Strony z dnia 16 listopada 2005 r. oraz niepowiadomienie Strony o przekazaniu sprawy Marszałkowi Województwa. Aktualne w tym przypadku są poczynione powyżej uwagi dotyczące obowiązku wyczerpania przed wniesieniem skargi środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., któremu Strona nie sprostała. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 132 P.p.s.a., w kontekście wymienionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisów art. 149 i 153 P.p.s.a., należy zauważyć, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji - nawet uwzględniające skargę na bezczynność organów - nie może dotyczyć kwestii wpływających na merytoryczną treść przyszłej decyzji lub nakazania podjęcia nakazanych prawem działań. O tyle więc słuszne są zarzuty Strony, z czego właściwie zdaje sobie sprawę Sąd I instancji, że przynajmniej częściowo dokonał oceny prawidłowości postępowania toczącego się przed Ministrem Środowiska, zawierając w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uwagi zarówno pod względem merytorycznym, jak i formalnoprawnym, w tym w zakresie właściwości rzeczowej wspomnianego postępowania. Zarzuty te nie mają jednak wpływu na treść zaskarżonego postanowienia, którym odrzucono skargę na bezczynność, zaś uwagi Sądu I instancji w tym zakresie trzeba traktować jako niezobowiązujące w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. Za trafne trzeba uznać natomiast spostrzeżenie Sądu I instancji, że wbrew art. 149 P.p.s.a. redakcja petitum skargi na bezczynność, w którym Strona domaga się nakazania stronie przeciwnej, by w określonym terminie zapłaciła Skarżącej określoną kwotę z określonymi odsetkami, odpowiada formule pozwu o zapłatę w procesie cywilnym. Aktualne są bowiem poczynione powyżej uwagi, że wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności. Żądanie zapłaty konkretnej kwoty wraz z odsetkami stanowi natomiast jak najbardziej merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności. 6. Kierując się przytoczonymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, działając na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 P.p.s.a.