II OZ 248/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia del. WSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy Konstancin - Jeziorna na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 2049/09 odmawiające przywrócenie terminu do uiszczenia wpisu w sprawie ze skargi Gminy Konstancin - Jeziorna na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Gminy Konstancin - Jeziorna o przywrócenie terminu do uiszczenia wpisu w sprawie ze skargi Gminy Konstancin - Jeziorna na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, odmówił przywrócenia terminu do uiszczenia wpisu od skargi. W uzasadnieniu wniosku strona skarżąca podniósła, że uiszczenie przedmiotowego wpisu w terminie było niemożliwe ze względu na trudności organizacyjne, w tym złą dekretację zarządzenia o wezwaniu do uiszczenia wpisu sądowego, wprowadzeniem w dniu 24 grudnia 2009 r. dnia wolnego w Urzędzie Miasta Gminy Konstancin - Jeziorna, czasem Świąt Bożego Narodzenia oraz powszechnymi urlopami wśród pracowników w okresie między Świętami Bożego Narodzenia a Nowym Rokiem. Skarżący wskazał ponadto, że dokonanie płatności przez tak specyficzny podmiot jakim jest gmina wymaga współpracy kilku wydziałów począwszy od kancelarii przez Biuro Prawne i Wydział Architektury, a skończywszy na Skarbniku Gminy, który przygotowuje przelewy. Do wniosku o przywrócenie terminu załączono dowód uiszczenia wpisu od skargi z dnia 5 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił, że skarżący wniosek o przywrócenie terminu złożył z zachowaniem terminu określonego w art. 87 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", dopełniając jednocześnie czynności, której nie dokonał w terminie, tj. uiścił należny od skargi wpis sądowy. Jednakże - w ocenie Sądu - skarżący nie uprawdopodobnił okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu. Strona uchybiająca terminowi musi bowiem uprawdopodobnić, że pomimo swej należytej staranności nie mogła, z uwagi na niezależną od niej przeszkodę, dokonać w terminie danej czynności w postępowaniu. Zatem konieczną przesłanką przywrócenia terminu jest kryterium braku winy. O braku winy w uchybieniu terminu można mówić tylko wtedy, gdy strona nie mogła usunąć przeszkody, z powodu której uchybiła terminowi, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Natomiast w razie, gdy ustalone przez sąd okoliczności uchybienia świadczą o zachowaniu się strony, noszącym znamiona winy - w jakiejkolwiek jej postaci, a zatem także polegającej na niedbalstwie - sąd nie może dokonać przywrócenia uchybionego terminu, zaś czynność procesowa podjęta przez stronę po jego upływie pozostaje bezskuteczna. Przywrócenie terminu ma zatem charakter wyjątkowy i może nastąpić jedynie w przypadku gdy strona w sposób przekonujący zaprezentowaną argumentacją uprawdopodobni brak swojej winy, a przy tym wykaże, iż niezależna od niej przyczyna istniała przez cały czas, aż do wniesienia prośby o przywrócenie terminu. Sąd - mając na względzie powyższe wywody - stanął na stanowisku, że wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do uiszczenia wpisu od skargi nie zawiera danych wskazujących na brak zawinienia strony w niedochowaniu terminu. Przywrócenie terminu może mieć miejsce tylko wówczas, gdy strona wykaże, że przy zachowaniu wszelkiej staranności nie mogła danej czynności dokonać w terminie. Okoliczności takich w żadnym wypadku - zdaniem Sądu - nie mogą stanowić "trudności organizacyjne" Urzędu Miasta i Gminy Konstancin - Jeziorna, na które powołuje się wnioskodawca, niewłaściwa dekretacja wezwania do uiszczania wpisu sądowego dokonana przez pracownika tego Urzędu, dzień wolny od pracy w Urzędzie (24 grudnia 2009 r.) czy "przerwa świąteczna" w sytuacji, gdy siedmiodniowy termin do uiszczenia wpisu upływał dopiero w dniu 30 grudnia 2009 r., wreszcie i powszechne urlopy pracownicze w okresie między świętami Bożego Narodzenia a Nowym Rokiem. W ocenie Sądu wszystkie wykazane we wniosku przeszkody, które uniemożliwiły mu uiszczenie wpisu w terminie, nie są przeszkodami od strony skarżącej niezależnymi. W urzędzie obsługującym jednostkę samorządu terytorialnego należy zapewnić ciągłość funkcjonowania, tak aby w każdym powszednim (roboczym) dniu roku funkcjonował on w sposób prawidłowy, nie dopuszczając na przykład do sytuacji uniemożliwiającej wykonanie przelewu w niezbędnym terminie. Każdy z wydziałów urzędu powinien mieć zawsze zapewnioną taką obsługę kadrową, która w każdym czasie będzie władna do dokonania niezbędnej czynności należącej do właściwości danego wydziału. Również błędne zadekretowanie przesyłki przez pracownika urzędu, w żadnej mierze nie świadczy o braku winy w uchybieniu terminu, ale o niedochowaniu należytej staranności przez osobę pracującą w urzędzie, posiadającą w zakresie swoich obowiązków wykonywanie takich czynności. Z treści wniosku także wynika, że skarżący nie podjął żadnych działań mających na celu dochowanie terminu. Zażalenie od powyższego postanowienia złożyła Gmina Konstancin - Jeziorna. Zdaniem strony skarżącej wątpliwości budzi zastosowanie przez sąd pierwszej instancji oceny obiektywnego miernika staranności skarżącej, która ma przymiot jednostki samorządu terytorialnego. W sprawie bowiem nie jest sporne, że 7-dniowy termin na uiszczenie wpisu sądowego przypadł skarżącej w tzw. okresie Świąt Bożego Narodzenia oraz okresie między tymi Świętami a Nowym Rokiem. Nie budzi także wątpliwości ani fakt, że zazwyczaj w okresie tym pracownicy biorą urlopy, ani to, iż w dniu Wigilii urząd był nieczynny. W ocenie strony skarżącej uprawdopodobniła ona te zdarzenia tym bardziej, że ustawodawca w art. 87 § 2 p.p.s.a. expressis verbis mówi o uprawdopodobnieniu tychże przesłanek, a tym samym łagodzi zastosowanie zasad dowodowych. Ponieważ w zaistniałej sytuacji nie ma mowy o błędnym pouczeniu strony i nie może być także mowy o właściwych jedynie osobom fizycznym stanach chorobowych, wyższej konieczności - to należy zastanowić się czy ze względu na charakter prawny skarżącej działającej za pomocą swojego urzędu gmina w ogóle jest w stanie w jakikolwiek sposób wykazać brak winy oraz kiedy określone stany zachowania mogą być zakwalifikowane jako niedbalstwo. W ocenie skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do tych kwestii, tylko autorytatywnie stwierdził, że skarżący miał wpływ na zaistnienie powyższych przesłanek i nie zadbał przy tym o zapewnienie ciągłości funkcjonowania urzędu. Sąd pierwszej instancji - zdaniem skarżącej - nie wyjaśnił czy rzeczywiście w sprawie wystąpiła nienależyta staranność, jakie są jej granice, co jest obiektywnym miernikiem owej niestaranności oraz w jaki sposób organ mógł zapobiec jej wystąpieniu. Wątpliwości skarżącej wynikają z poniższych względów. Gmina jako jednostka samorządowa jest osobą prawną. Gmina oraz jej organy działają za pomocą urzędu. W orzecznictwie sądowym spotykać można przykłady kiedy podmioty (osoby prawne) zarówno otrzymały korespondencję, która nie została właściwie zadekretowana, jak i sytuację w której ze względu na okres urlopowy brak było właściwego do rozpatrzenia sprawy pracownika. W postanowieniu z 23 września 2009 r. (sygn. akt II FZ 364/08, lex 493840) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż w sytuacji, w której wskutek wykorzystania przez osobę prowadzącą sprawy księgowe zaległego urlopu wypoczynkowego, przez okres prawie dwóch miesięcy spółka pozbawiona została osoby odpowiedzialnej za prowadzenie zarówno spraw księgowych, jak też i odbiór korespondencji spółki, nie uzasadnia przyjęcia braku winy w uchybieniu terminu ponieważ nie został zachowany należyty miernik staranności. W przypadku Gminy jednakże należy podkreślić, iż skarżąca starała się dochować należytej staranności ponieważ urząd - z pominięciem świąt i dodatkowego dnia wolnego - był przez kilka dni czynny i korespondencja została przyjęta właściwie tzn. na biuro podawcze do kancelarii urzędu. Ponadto okres urlopowy wśród pracowników był bardzo krótki i wynosił kilka dni. O staranności świadczy także fakt, iż do przyjmowania korespondencji był wyznaczony pracownik urzędu. Problem w dekretacji polegał na tym, iż w związku z okresem urlopowym pracownik, który dekretował wezwanie do zapłaty zastępował jedynie osobę, która zazwyczaj takiej dekretacji dokonuje. Trudno więc wyobrazić sobie jakiej to większej staranności mógłby dokonać urząd w celu zapewnienia właściwego obiegu przyjmowanej korespondencji, skoro mimo okresu wzmożonych urlopów przeszkolony pracownik pracował na danym stanowisku. Oczywiście nawet osoba przeszkolona może pomylić się, tym bardziej że wykonuje czynności w zastępstwie, a strona skarżąca nie ukrywa, iż do takiej pomyłki doszło. Ponadto należy mieć na uwadze okres międzyświąteczny jest obiektywnie okresem wzmożonych urlopów i to nie tylko udzielanych w urzędzie, ale przecież także u przedsiębiorców prywatnych czy w innych jednostkach, w tym także sądach. Ponieważ specyfika kulturowa kraju jest taka, iż w okresie międzyświątecznym do urzędów zgłasza się mniej petentów, przez to pracodawca z chęcią udziela zgody na wykorzystanie niejednokrotnie zaległych dni urlopowych większej liczbie pracowników. Trudno jednak obiektywnie takie działania ocenić jako brak staranności. Dla urzędu jako pracodawcy lepiej jest udzielić urlopów większej liczbie pracowników w okresie gdy intensywność wniosków petentów jest znikoma. Działania takie zazwyczaj nie odbijają się na pracy urzędu i nie wpływają na zapewnienie ciągłości jego funkcjonowania. Sąd pierwszej instancji kategorycznie przyjął, iż organizacja urzędu powinna ponadto umożliwiać dokonanie płatności każdego dnia jego normalnej pracy. Gmina nie neguje powyższego stwierdzenia, ale zwraca jedynie uwagę na swoją specyfikę. W zakresie swojej działalności gmina obarczona jest rygorem działania o wiele większym niż typowy przedsiębiorca, bo chociażby wynikającym z ustawy o finansach publicznych. Obieg dokumentacji finansowej między wydziałem merytorycznym (w tym przypadku Wydziałem Architektury), Biurem Prawnym a Wydziałem Finansowym już ze względu na wielość tych jednostek znajdujących się w organizacji urzędu jest bardziej czasochłonny, niż w przypadku typowego podmiotu jakim są na przykład spółki prawa kapitałowego. Wydaje się, iż w takim przypadku nie można poprzestać na stwierdzeniu, iż organizacja samego urzędu jest jego wewnętrzną i autonomiczną sprawą. Oczywiście Gmina posiada dużą samodzielność w związku z reformą administracji i istotą decentralizacji, a sam organ może kształtować strukturę organizacyjną. Z drugiej strony, nie można jednak zapomnieć, iż obieg dokumentów często odbywa się zgodnie z instrukcjami kancelaryjnymi a procedury finansowe są wynikiem wniosków pokontrolnych regionalnych izb obrachunkowych. Rozsądne dysponowanie środkami publicznymi oraz ograniczanie rozrostu administracji jest wynikiem dbałości o ograniczone finanse jakie gmina ma do dyspozycji. Ponieważ w spornym okresie 7-miu dni wystąpiły także święta i jeden dzień wolny od pracy, który urząd zobowiązany był określić zgodnie z Kodeksem Pracy za zaległy dzień świąteczny przypadający na sobotę - dlatego dla skarżącej niezrozumiałym jest postrzeganie jej działania w kategoriach winy. Nawet gdyby żaden pracownik urzędu nie dostał urlopu to dla skarżącej wątpliwym jest czy fizycznie możliwe byłoby wykonanie przelewu w terminie. Pod koniec roku część banków skracała swoje godziny pracy a za datę wpłynięcia środków należałoby wówczas uznać nie datę dokonania polecenia przelewu, lecz datę zaksięgowania tych środków na rachunku sądu. Oczywiście dokonanie płatności w gotówce byłoby także możliwe, choć pobranie gotówki z kasy wymaga wystawienia specjalnej zaliczki zgodnie z procedurą finansowo-rachunkową właściwą dla gmin. A zatem opóźnienie w zapłacie nastąpiło wprawdzie na skutek trudności organizacyjnych, jednakże zdaniem strony skarżącej nie można przyjąć, iż trudności organizacyjne są wynikiem samego niedbalstwa urzędu, a w związku z powyższym można przypisać im winę. Brak stosownego uzasadnienia powoduje, że ocena ta wydaje się subiektywna i sprowadza się do tego, iż organ na zasadzie ryzyka a nie winy odpowiada za wszelkie zdarzenia. Gmina uważa, że starała się do takiego zajścia nie dopuść. Należy dodać, iż struktura organizacyjna urzędu była dotychczas wydolna a zaistniałe opóźnienie w zapłacie za skargę w postępowaniu sądowo-administracyjnym było pierwszym tego typu jakie miało miejsce w ostatnich latach. Zasadnym wydaje się więc, aby sąd jeszcze raz zbadał przesłanki warunkujące przywrócenie terminu w tej konkretnej sprawie dotyczącej specyficznego i obarczonego dużym formalizmem podmiotu jakim jest jednostka samorządu terytorialnego stopnia podstawowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 86 § 1 p.p.s.a., jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi o przywróceniu terminu. Warunkiem skuteczności wniosku o przywrócenie uchybionego terminu jest łączne spełnienie przesłanek określonych w art. 86 i art. 87 p.p.s.a., tj. uprawdopodobnienie przez stronę braku winy w uchybieniu terminu (art. 86 § 1 i art. 87 § 2 p.p.s.a.), spowodowanie przez uchybienie terminu ujemnych skutków dla strony (art. 86 § 2 p.p.s.a.), dochowanie terminu do wniesienia wniosku (art. 87 § 1 p.p.s.a.) i dopełnienie uchybionej czynności (art. 87 § 4 p.p.s.a.). Wniosek o przywrócenie terminu powinien powoływać okoliczności wskazujące na brak winy strony w uchybieniu terminu, które zapewniają uprawdopodobnienie zasadności tego wniosku. Brak winy w uchybieniu terminu powinien być przy tym oceniany z uwzględnieniem wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o własne interesy i przy braniu pod uwagę także uchybień spowodowanych nawet niewielkim niedbalstwem. Z brakiem winy mamy, bowiem do czynienia tylko w przypadku zaistnienia niezależnych od strony, która uchybiła terminowi i niemożliwych do przezwyciężenia okoliczności, z powodu, których doszło do przekroczenia wyznaczonego przepisami prawa terminu. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że strona skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu. Przy czym nieuprawdopodobnienie braku winy nie wynika z faktu niewskazania okoliczności z powodu, których nastąpiło uchybienie terminu, ale wskazania we wniosku o przywrócenie terminu oraz w zażaleniu okoliczności, które nie dają podstaw do przyjęcia, że uchybienie to było niezawinione. Nie ulega wątpliwości w rozpatrywanej sprawie, że opóźnienie w uiszczeniu wpisu wynikało z niedostatecznej staranności w prowadzeniu spraw przez pracowników Urzędu Miasta i Gminy Konstancin - Jeziorna. Taka bowiem organizacja pracy urzędu, która w czasie urlopu wypoczynkowego niektórych pracowników w okresie świątecznym uniemożliwia prowadzenie bieżących spraw tej gminy, nie jest okolicznością obiektywnie, bez "swojej winy" usprawiedliwiającą uchybienie terminowi ustawowemu. Nie można zgodzić się z poglądem strony skarżącej, że specyfika działalności gminy, a w tym rygory obiegu dokumentów wynikające z ustawy o finansach publicznych, stanowią obiektywne okoliczności usprawiedliwiające uchybienie terminu do wniesienia wpisu. Wezwanie Gminy Konstancin – Jeziorna do uiszczenia wpisu nie było zdarzeniem nagłym, którego nie można było przewidzieć. Należy mieć bowiem na uwadze, że Gmina Konstancin – Jeziorna dysponując fachową obsługą prawną, wnosząc skargę na decyzję, powinna była liczyć się z koniecznością wniesienia wpisu w wyznaczonym przez Sąd terminie. Niezachowanie natomiast należytej staranności przez pracownika osoby prawnej pociąga również konsekwencje dla osoby prawnej, w której jest on zatrudniony (por. postanowienie NSA z dnia 25 stycznia 2005 r., FZ 552/04). Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.