II SA/Kr 1430/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędzia NSA Jan Zimmermann Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta T. decyzją z dnia 23 stycznia 2001r. znak: [.....] , wydaną na podstawie art. 105 § 1 kpa, art. 80 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, póz. 1126), umorzył postępowanie w sprawie wniosku K.K. dotyczącego wydania nakazu rozbiórki sklepów 5 garaży zlokalizowanych na działce Nr [.....] obręb [.....] w T. przy ul. [.....] . W uzasadnieniu organ podał, że K.K. nie może być w sposób jednoznaczny uznana za stronę postępowania, nie spełnia bowiem zasadniczego wymogu określonego art. 28 kpa. W swoich interwencjach zainteresowana nie wykazała w żadnym stopniu powiązania ze sprawą z uwagi na swój interes prawny lub obowiązek. Przedmiotowy zespół garaży i sklepów znajduje się na działce Nr [.....] w odległości 21,65 m od budynku mieszkalnego K.K. . Ponadto działka Nr [.....] oddzielona jest od działki K.K. pasem drogowym ulicy [.....] o szerokości 14,00 m. Zdaniem organem zarówno lokalizacja jak i budowa tych obiektów zgodna jest z przepisami § 12, § 13 oraz § 156 ust. 4 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki obowiązującymi w trakcie wydawania pozwoleń na budowę z dnia 29 czerwca 1983r. i 20 czerwca 1984r. oraz decyzji o zmianie sposobu użytkowania pięciu garaży na sklepy z dnia 11 października 1994r. Odwołanie od powyższej decyzji do [.....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniosła K.K. , kwestionują powyższe ustalenia. [.....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 21 lipca 2009r. znak: [.....] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, póz. 1118 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nie jest zasadny zarzut skarżącej dotyczący nie uznania jej za stronę w postępowaniu przed organem l instancji. Co do zasady bowiem sprawy z zakresu nadzoru budowlanego sygn. akt II SA/Kr 1430/09 wszczynane są z urzędu. Tryb taki odpowiada istocie nadzoru i zakresowi kompetencji organu określonych w prawie materialnym. Interwencja osoby zainteresowanej, zmierzająca do uzyskania rozstrzygnięcia organu w sprawie objętej jego nadzorczymi kompetencjami, zawsze musi być badana pod kątem potrzeby wszczęcia postępowania z urzędu. Inicjatywa ta nie stanowi jednak wniosku formalnie wszczynającego postępowanie administracyjne. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w związku z pismem K.K. , jednakże w dalszym ciągu toczyło się z urzędu. W tej sytuacji rozstrzygnięcie w przypadku stwierdzenia braku podstaw do podjęcia interwencji nadzorczej, a więc braku przedmiotu postępowania, musi prowadzić do umorzenia postępowania na podstawie art.105 § 1 kpa. W ocenie organu odwoławczego, PINB w T. trafnie przyjął, iż w niniejszej sprawie nie ma podstaw do interwencji nadzorczej. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była legalność wybudowania i użytkowania budynków garażowych zlokalizowanych na działce Nr [.....] obręb [.....] w T. przy ul. [.....] . Zdaniem MWINB występująca w zaskarżonej decyzji niespójność w oznaczeniu numeru działki nie stoi na przeszkodzie jednoznacznemu stwierdzeniu, że sprawa dotyczy jednej i tej samej nieruchomości, na której umiejscowione są sporne garaże. W ocenie MWINB organ l instancji trafnie ustalił, że przedmiotowe garaże zostały wybudowane na podstawie prawomocnych decyzji o pozwoleniu na budowę z lat 1983 i 1984, a zatem zastosowanie w tej sytuacji znajduje art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, zgodnie z którym przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, a organ l instancji zasadnie przyjął, iż przesłanki z powołanego przepisu nie zachodzą. Przedmiotowe garaże zostały bowiem wybudowane na podstawie prawomocnych decyzji Prezydenta Miasta T. o pozwoleniu na budowę z dnia [.....] 1983r. i 20 czerwca 1984r. Decyzją z dnia 25 marca 1998r. Wojewoda T. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia 20 stycznia 1998r. odmawiającą skarżącej wznowienia postępowania w sprawach zakończonych powyższymi decyzjami o pozwoleniu na budowę. Natomiast zmiana sposobu użytkowania pięciu garaży nastąpiła w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta T. sygn. akt II SA/Kr 1430/09 z dnia 11 października 1994r. Skoro zatem garaże te zostały wybudowane na podstawie prawomocnych decyzji o pozwoleniu na budowę, to zdaniem MWINB brak było jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, by powstały one niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, czy też na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę. MWINB uznał, że w świetle dokonanych przez PINB ustaleń bezpodstawne było również twierdzenie, iż garaże stwarzają niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przedmiotowy zespół garaży i sklepów znajduje się na działce nr [.....] w odległości 21,65 m od budynku mieszkalnego skarżącej. Ponadto działka nr [.....] oddzielona jest od działki K.K. pasem drogowym ul. [.....] o szerokości 14,00 m. MWINB za niezasadny uznał zarzut skarżącej, że garaże nie są oddalone 15 m od budynków sąsiednich, gdyż w odwołaniu podaje ona odległość 13 m od ogrodzenia garaży, podczas gdy zgodnie z § 156 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki minimalne odległości wolnostojących garaży dla samochodów osobowych od budynków sąsiednich na terenach zabudowy jednorodzinnej liczone są od ścian garaży nie mających otworów okiennych lub drzwiowych. Skarżąca nie przedstawiła również żadnych dowodów, poza własnym subiektywnym odczuciem, na okoliczność, że wybudowanie garażów doprowadziło do niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Pozostałe zarzuty zawarte w odwołaniu oraz protokole z dnia [.....] 2007r. dotyczące nielegalnego parkingu, wjazdu do garaży i wjazdu do przedszkola, w ocenie MWINB pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, gdyż organ odwoławczy rozpatruje sprawę w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne, które dotyczyło legalności przedmiotowych garaży. Skargę na powyższą decyzję [.....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła K.K. , zarzucając jej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, a polegające na przyjęciu, że brak jest przesłanek wymaganych do przyjęcia, iż K.K. może być uznana za stronę. Zdaniem skarżącej jej interes prawny w sprawie wynika z sygn. akt II SA/Kr 1430/09 faktu, że zespół garaży i sklepów znajduje się na działce położonej w bezpośredniej odległości od budynku mieszkalnego skarżącej, a dzieli je tylko pas drogowy, czyli 7 metrów, a nie jak to przyjęły organy 21,65 m. Skarżąca podniosła także istotne uchybienia procesowe mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 104 kpa polegający na przyjęciu, że żądanie rozbiórki przedmiotowych obiektów w postaci zespołu garaży i sklepów jest nieuzasadnione, bowiem żadna ze stron nie wykazała, iż zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974r. Zdaniem skarżącej istnieją poważne wątpliwości co do zgodności z prawem przedmiotowych garażów i sklepów. W odpowiedzi na skargę [.....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Podstawowym zadaniem organów prowadzących administracyjnych jest ustalenie kręgu stron danego postępowania administracyjnego, ponieważ tylko w takim przypadku możliwe jest zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania stosownie od art. 10 § 1 kpa. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2008r. sygn. akt II OSK 650/07 "w sprawach związanych z samowolą budowlaną o tym, czy danej osobie przysługuje sygn. akt II SA/Kr 1430/09 status strony, rozstrzygać należy na zasadach ogólnych, to jest na podstawie art. 28 kpa". Zgodnie zaś z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego Interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W niniejszej sprawie skarżąca K.K. domagała się podjęcia przez organy nadzoru budowlanego czynności zmierzających do orzeczenia rozbiórki sklepów i garaży zlokalizowanych na działce Nr [.....] obręb [.....] w T. przy ul. [.....] . Treść przytoczonego wyżej art. 28 kpa wskazuje, że osoba może zostać uznana za stronę, jeżeli "żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Bezsporne w sprawie jest, że obiekty budowlane, których rozbiórki żądała skarżąca są usytuowane na działce znajdującej się po drugiej stronie pasa drogowego w stosunku do nieruchomości skarżącej, a ponadto w odległości 21,65 m od budynku mieszkalnego skarżącej. Należy wyjaśnić, że naruszenia interesu prawnego nie można utożsamiać z subiektywnym przekonaniem danej osoby o tym, że jakiś stan faktyczny jest dla niej niekorzystny, lecz konieczne jest odwołanie się do konkretnego przepisu prawa materialnego pozwalającego zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny. Skoro zaś skarżąca domagała się podjęcia czynności przez organy nadzoru budowlanego w stosunku to obiektów budowlanych wzniesionych w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, to na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane właśnie w przepisach Prawa budowlanego z 1974 roku należy szukać przepisu prawa materialnego, na którym opierałby się ewentualny interes prawny skarżącej. Wskazać też trzeba, że "osoba, która twierdzi, że przysługuje jej status strony winna wskazać konkretny przepis prawa stanowiący podstawę jej żądań. Jeśli takiego przepisu nie ma, to osoba ta ma interes faktyczny we wszczęciu postępowania, a nie interes prawny" (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 7 lutego 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 1238/05, Lex Omega nr 205950).W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły, że obiekty budowlane, który rozbiórki domagała się skarżąca zostały wzniesione na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 29 czerwca 1983r. i 20 czerwca 1984r., a opisane wyżej usytuowanie tych obiektów w stosunku do nieruchomości skarżącej wskazuje, że brak jest przepis prawa materialnego, w tym także przepisy techniczno - budowlane, z którego wynikałby interes prawny skarżącej w sygn. akt II SA/Kr 1430/09 postępowaniu w przedmiocie rozbiórki. Co do zasady bowiem stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazu rozbiórki jest właściciel obiektu budowlanego, którego dotyczy rozbiórka. Możliwe jest także uznanie za stronę takiego postępowania rozbiórkowego np. właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z obiektem, którego rozbiórka dotyczy, w sytuacji, gdy obiekt ten został wybudowany z naruszeniem przepisów regulujących dopuszczalne odległości między obiektami oraz granicami nieruchomości sąsiednich. W takim bowiem stanie faktycznym istnienie obiektu, którego dotyczy rozbiórka w sposób oczywisty ma wpływ na interes prawny właściciela nieruchomości sąsiadującej. Z akt niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, że skarżąca nie interesu prawnego w postępowaniu rozbiórkowym dotyczącym sklepów i garaży zlokalizowanych na działce Nr [.....] obręb [.....] w T. przy ul. [.....] . Działka skarżącej jest oddzielona od działki, na której stoją sklepy i garaże, pasem drogowym, zaś ich usytuowanie w stosunku do budynku mieszkalnego skarżącej jest zgodne z § 156 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Warto podkreślić, że ewentualne nieprawidłowości związane z użytkowaniem przedmiotowych obiektów i niekorzystny wpływ na sposób korzystania przez skarżącą z jej nieruchomości mogą być podnoszone nie świadczą o istnieniu interesu prawnego skarżącej w postępowaniu w przedmiocie nakazu rozbiórki, lecz co najwyżej wskazują na istnienie po stronie skarżącej interesu faktycznego. Powyższe zaś prowadzi do wniosku, że skarżąca nie mogła być uznana za stronę kontrolowanego postępowania w przedmiocie rozbiórki. Zatem skoro przed organem l instancji prawidłowo ustalił, że skarżąca nie jest stroną postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki, to postępowanie to należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 kpa, co prawidłowo uczynił PINB w T. Następnie od decyzji tej skarżąca wniosła odwołanie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5 lipca 1999r. sygn. akt OPS 16/98 (publ. ONSA z 1999r. Nr 4, póz. 119) "Wystarczające jest dla skutecznego wniesienia odwołania przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, skuteczne zatem powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego." Wprawdzie w cytowanej uchwale NSA sygn. akt II SA/Kr 1430/09 uznał, że "Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 kpa", to jednak w realiach przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że utrzymanie przez organ odwoławczy decyzji PINB o umorzeniu postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki było trafniejsze z punktu widzenia ekonomii procesowej, ponieważ rozstrzygało zarówno kwestię statusu strony skarżącej jak również przesądzało o braku podstaw do orzeczenia o rozbiórce przedmiotowych obiektów budowlanych. Na marginesie bowiem należy wskazać, że zostały one wybudowane na podstawie ostatecznych decyzji udzielających pozwoleń na budowę, a ponadto decyzją z dnia 25 marca 1998r. Wojewoda T. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia 20 stycznia 1998r. odmawiającą skarżącej wznowienia postępowania w sprawach zakończonych powyższymi decyzjami o pozwoleniu na budowę. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja [.....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę