II GSK 467/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 stycznia 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1125/09 w sprawie ze skargi H. F. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2) zasądza od H. F. na rzecz Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1125/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi H. F. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie płatności do gruntów rolnych do działki nr [...]. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 15 maja 2007 r. H. F., zwany dalej "skarżącym", złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych, płatności cukrowej oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007. Decyzją [...] kwietnia 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. przyznał skarżącemu płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w wysokości 399.074,09 zł, w tym jednolitą płatność obszarową w wysokości 209.347,16 zł, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 187.875,36 zł, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 1.851,57 zł. Organ nie uwzględnił wniosku skarżącego o przyznanie płatności w odniesieniu do spornej działki nr [...] o powierzchni 1,03 ha, a to ze względu na wyłączenie tej działki z płatności z uwagi na nieutrzymanie jej w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., co stwierdzono w protokole z czynności kontrolnych nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., przeprowadzonych bez udziału skarżącego. W ocenie organu omawiana działka nie spełniała kryteriów określonych w art. 143 b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. UE L Nr 270 z 21 października 2003 r., poz. 1 ze zm.), dalej: rozporządzenie Rady (WE) Nr 1782/2003, zatem nie mogą być deklarowane we wniosku w danym roku i latach następnych. Stosownie do tego przepisu obszar użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objęty systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., niezależnie od tego czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie, oraz, jeśli jest to właściwe, jest dostosowany zgodnie z obiektywnymi kryteriami określonymi przez nowe Państwo Członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję. W tym stanie rzeczy, stosując regulacje art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) numer 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U.UE.L.04.141.18 ze zm.), dalej: rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004, organ dokonał odpowiedniego pomniejszenia przyznanych decyzją płatności. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując w całej rozciągłości stanowisko organu pierwszej instancji i wyjaśniając dlaczego przy obliczaniu powierzchni gruntów rolnych, do których przyznane zostały płatności, wykluczono działkę ewidencyjną nr [...], w jaki sposób obliczono procentową różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną oraz jak różnica ta wpłynęła na wysokość udzielonej wnioskodawcy płatności na rok 2007. Ponadto organ odwoławczy za bezpodstawny uznał zarzut pominięcia strony w czynnościach kontrolnych, przejawiający się w nieprzekazaniu stronie kopii raportu z przeprowadzonej kontroli. W tym kontekście organ odwoławczy wskazał, że w dniu 29 kwietnia 2009 r. wystosował skarżącemu zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w tym z ww. raportem kontroli. W dniu 8 maja 2009 r., w siedzibie M. oddziału Regionalnego ARiMR, stawił się A. P., upoważniony do reprezentowania skarżącego, który zapoznał się z aktami sprawy, w szczególności z częścią tego raportu dotyczącą działki rolnej "N" położonej na działce ewidencyjnej nr [...]. W następstwie skargi na powyższą decyzję wniesionej przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2010 r. uchylono zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie płatności do gruntów rolnych do działki nr [...]. Według Sądu pierwszej instancji poza sporem jest okoliczność nieotrzymania przez skarżącego kopii raportu z przeprowadzonej u producenta w dniu [...] grudnia 2004 r. kontroli. W konsekwencji zdaniem Sądu skarżący nie miał możliwości ustosunkowania się do stwierdzonych przez kontrolujących nieprawidłowości oraz zaprezentowania ewentualnych dowodów obalających twierdzenia zawarte w protokole kontroli. Nie miał zatem możliwości wykazania utrzymywania działki nr [...]. w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. W ocenie Sądu nie konwaliduje tego braku zawiadomienie skarżącego na etapie postępowania odwoławczego o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Zgodnie bowiem z przepisem art. 28 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 w przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię raportu z przeprowadzonej kontroli. Ponadto przepis art. 48 tego rozporządzenia stanowił, że rolnicy powinni otrzymać informacje o wszelkich stwierdzonych niezgodnościach, w terminie trzech miesięcy od dnia przeprowadzenia kontroli na miejscu. Z powyższych względów, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ naruszył zasady postępowania wyrażone w art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według Sądu nie jest również wiadome, czy skarżący w poprzednich latach miał możliwość podniesienia zarzutu na okoliczność, że podstawą wyłączenia działki, i w konsekwencji pomniejszenia płatności, są ustalenia zawarte w protokole kontroli z 2004 r. Takie wyjaśnienie organu winno być zawarte w decyzji o przyznaniu płatności do gruntów rolnych na 2007 r., skoro podstawę do wykluczenia określonej działki rolnej z płatności stanowią wyniki kontroli przeprowadzonej w 2004 r., z którymi strona nie była zapoznana w terminie określonym przepisami prawa unijnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor M. Oddziału ARiMR w W., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 77 § 3 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, • art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie. W ocenie skargi kasacyjnej o ile faktycznie raport z kontroli przeprowadzonej na miejscu w roku 2004 nie został przekazany skarżącemu zgodnie z art. 28 i art. 48 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, to strona zapoznała się z jego treścią w zakresie nieprawidłowości wobec działki nr [...] i miała możliwość zgłoszenia ewentualnych zastrzeżeń do jego treści. Po zapoznaniu się z aktami sprawy na etapie postępowania odwoławczego, skarżący nie wnosił zastrzeżeń co do zgromadzonego materiału dowodowego, w tym również co do ustaleń poczynionych w trakcie kontroli z dnia [...] grudnia 2004 r. Zdaniem kasatora możliwość zapoznania się skarżącego z ww. raportem w toku postępowania odwoławczego, daje stronie taką samą możliwość odniesienia się do tego materiału, jaką daje kopia raportu przesłana wnioskodawcy. Ponadto według skargi kasacyjnej wyjaśnienie, czy w decyzjach w latach 2004-2006 skarżący był informowany o nieprawidłowości wobec działki ewidencyjnej nr [...], nie wnosi do sprawy okoliczności mogących mieć istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewłaściwe ustalenie naruszenia przez organy obu instancji art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 77 § 3 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie. Przystępując do oceny zasadności zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy zauważyć, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych, stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U Nr 35, poz. 217 ze zm.); dalej "ustawa o płatnościach", z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zatem, w przypadkach, gdy przepisy Unii Europejskiej lub ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego stanowią inaczej, niż regulacje zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, stosowanie tych ostatnio wymienionych przepisów jest wyłączone. W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych w zakresie wskazanym w art. 3 ust. 2 powołanej ustawy obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl powołanego przepisu w wymienionych sprawach organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Porównanie przytoczonej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w Kodeksie postępowania administracyjnego wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw odstąpił od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w art. 77 § 1 k.p.a. W przepisie art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jak już wskazano podstawą zaskarżonej decyzji było ustalenie organu, oparte o wyniki przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2004 r. kontroli, wskazującej na fakt nieutrzymywania przez skarżącego działki nr [...] w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., objętej wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2007, a także i za lata wcześniejsze. W świetle ustaleń protokołu z dnia [...] grudnia 2004 r. sporna działka była porośnięta krzewami oraz drzewami powyżej 2 metrów, co udokumentowano odpowiednią fotografią. W sprawie okolicznością bezsporną jest niedoręczenie skarżącemu kopii raportu z ww. kontroli, co niewątpliwie było uchybieniem organu, które nie powinno mieć miejsca. Z drugiej jednak strony, co wymaga podkreślenia, w świetle powołanych aktów normatywnych niedopełnienie przez organ obowiązku przesłania rolnikowi protokołu z przeprowadzonej kontroli nie jest zagrożone sankcją nieważności czynności kontrolnych organu, czy też automatycznym pozbawieniem waloru dowodowego protokołu z takiej kontroli. Ponadto, z uwagi na brak spełnienia przez sporną działkę nr [...] wymogu pozostawania w dobrej kulturze rolnej według stanu na dzień 30 czerwca 2003 r., co w świetle przepisu art. 143 b ust. 4 wspomnianego rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z 29 września 2003 r. jest warunkiem objęcia tej działki dopłatami rolnymi, w sprawie jest także bezsporna okoliczność nie objęcia tej działki omawianymi dopłatami, począwszy od 2004 r., a także za lata 2005-2006. Dobitnym tego dowodem jest adnotacja organu zawarta w zaskarżonej decyzji o treści "UWAGA! W przypadku powtarzającego się deklarowania w roku następnym działek, które zostały trwale wyłączone z płatności ze względu na brak ich utrzymywania w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. spowoduje sklasyfikowanie tego błędu jako celowe działanie rolnika, co skutkować będzie wykluczeniem całego wniosku z płatności". Również jest w sprawie niesporne niezaskarżanie przez skarżącego, aż do płatności za 2007 r., wcześniejszych decyzji organu, odmawiających skarżącemu przyznania płatności do spornej działki nr [...]. Wcześniejsze decyzje, w których odmawiano skarżącemu przyznania płatności rolnych do omawianej działki, a w szczególności najwcześniejsza decyzja za rok 2004, stanowiły niewątpliwie prejudykat w kwestii wyłączenia omawianej działki z systemu płatności rolnych na podstawie przepisu art. 143 b ust. 4 wspomnianego rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z 29 września 2003 r., przynajmniej do czasu pozostawania tych decyzji w obrocie prawnym, co miało miejsce w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Nie jest więc uzasadniony zarzut postawiony przez Sąd pierwszej instancji organowi, iż odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie spornej płatności naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nietrafne jest też stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, według którego skarżący nie miał możliwości ustosunkowania się do stwierdzonych przez organ nieprawidłowości w odniesieniu do spornej działki. Przynajmniej w odniesieniu do płatności na 2007 r. pismem z dnia 29 kwietnia 2009 r. doręczonym w dniu 7 maja 2009 r., organ odwoławczy zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w tym z omawianym raportem kontroli. W dniu 8 maja 2009 r. pełnomocnik skarżącego A. P. zapoznał się w siedzibie organu odwoławczego z aktami sprawy, w tym również z treścią raportu z dnia [...] grudnia 2004 r. Wbrew temu, co ustalił Sąd pierwszej instancji, nie było zatem przeszkód do zgłaszania przez skarżącego odpowiednich wniosków dowodowych przed wydaniem w sprawie zaskarżonej decyzji. Taki zresztą obowiązek spoczywał na skarżącym na mocy art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach. W myśl tego przepisu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Natomiast w postępowaniu administracyjnym, jak i przed Sądem pierwszej instancji skarżący, poza twierdzeniem, że nie został mu doręczony raport z przeprowadzonej kontroli, nie przedłożył żadnych innych dowodów na okoliczność utrzymywania działki nr [...] w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., pomimo iż to na nim, jako beneficjencie środków pomocowych pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, spoczywa obowiązek rzetelnego wykorzystania środków publicznych zgodnie z ich przeznaczeniem, a także utrzymywania gruntów w odpowiednio wysokiej kulturze rolnej i należytego udokumentowania wydatkowanych środków. Na taką powinność skarżącego wskazuje m.in. powołany już przepis art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach. Innymi słowy, producent rolny, który otrzymuje świadczenia ze środków unijnych, powinien być zawsze gotowy do udokumentowania wydatkowanych środków pomocowych zgodnie z ich przeznaczeniem. Skoro Sąd pierwszej instancji naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało zatem uchylić zaskarżony wyrok i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, stosownie do art. 185 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 203 pkt 2 p.p.s.a.