II SA/Rz 845/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Małgorzata Wolska Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 22 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi K.O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej K.O. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 845/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] Wojewoda [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w T. oznaczonej obecnie jako części działek nr 1588/153 o pow. 2,59 ha obj. Kw Nr [...], nr 1588/166 o pow. 2,5638 ha obj. Kw Nr [...], nr 1588/160 o pow. 0, 2886 ha obj. Kw Nr [...], nr 1588/164 o pow. 4,8317 ha obj. Kw Nr [...] odpowiadające dawnej działce nr 1424. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz art. 9 a) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) – zwanej dalej u.g.n. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, iż wnioskiem z [...].09.2008 r. K. O. zwróciła się do Starosty [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1424 o pow. 0,56 ha położonej w T. W jego uzasadnieniu wskazała, iż w 1978 r. dokonano wywłaszczenia na rzecz A w T. w celu budowy szklarni. Cel ten zrealizowano tylko na części działek. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w T. oznaczonej obecnie jako części działek nr 1588/153 o pow. 2,59 ha obj. Kw Nr [...], nr 1588/166 o pow. 2,5638 ha obj. Kw Nr [...], nr 1588/160 o pow. 0, 2886 ha obj. Kw Nr [...], nr 1588/164 o pow. 4,8317 ha obj. Kw Nr [...] odpowiadające dawnej działce nr 1424. W uzasadnieniu organ wskazał, iż aktem notarialnym z dnia [...].03.1978 r. Rep. A Nr [...] sporządzonym w Państwowym Biurze Notarialnym w R. K. O. zbyła na rzecz Skarbu Państwa, w trybie ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 10, poz. 64) nieruchomość oznaczoną jako działka 1424 położoną w T. Zgodnie z wyceną otrzymała ona odszkodowanie za grunt i składniki roślinne w kwocie 43410 zł. Nieruchomość ta, wg decyzji Wojewody [...] z dnia [...].07.1976 r. nr [...] zatwierdzającej lokalizację, niezbędna była pod budowę drogi dojazdowej oraz kombinatu szklarniowego. Organ wskazał, iż materialno – prawne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określone zostały w art. 136 ust. 3 u.g.n., który stanowi, iż właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 216 u.g.n. przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości stosuje się również do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w którym to trybie została nabyta działka nr 1424 objęta niniejszym postępowaniem. Starosta [...] podniósł, iż obecnie działka ta wchodzi w skład działek nr 1588/153 o pow. 2,59 ha obj. Kw Nr [...], nr 1588/166 o pow. 2,5638 ha obj. Kw Nr [...], nr 1588/160 o pow. 0, 2886 ha obj. Kw Nr [...], nr 1588/164 o pow. 4,8317 ha obj. Kw Nr [...]. Po przeprowadzeniu w dniu [...].02.2009 r. oględzin ustalono, iż część dawnej działki 1424 wchodzącej obecnie w skład działki nr 1588/160 stanowi fragment wewnętrznej drogi przez którą biegnie ogólnodostępny dojazd do sąsiednich nieruchomości, część działki nr 1588/164 stanowi teren zielony, a część działki nr 1588/166 i 1588/153 stanowi teren zielony z nasadzeniami drzew. Organ uznał, iż w stosunku do części działki nr 1588/160 – własności Skarbu Państwa w dyspozycji Agencji Nieruchomości Rolnych należało orzec o odmowie jej zwrotu, albowiem cel przejęcia ww. nieruchomości jakim była budowa kombinatu szklarniowego wraz z niezbędną infrastrukturą (droga dojazdowa) został zrealizowany. Potwierdza to załącznik graficzny do decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miasta i Osiedli Wiejskich z dnia [...].03.1977 r., znak: [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego kombinatu szklarniowego w T. na którym zaznaczone zostały budynki szklarni oraz droga dojazdowa do nich. Ponadto z pisma Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...].12.2008 r., znak: [...] wynika, iż obiekty kombinatu szklarniowego w T. wybudowane zostały w 1984 r. tak więc cel wywłaszczenia został zrealizowany w ciągu sześciu lat od daty wywłaszczenia, zatem nie zachodzą przesłanki określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. umożliwiające uznanie działki nr 1588/160 za zbędną na cel wywłaszczenia. Natomiast w stosunku do części działek nr 1588/166, 1588/153, 1588/164 Starosta [...] orzekł o odmowie ich zwrotu z uwagi na fakt, iż działki te zostały sprzedane na rzecz osób trzecich aktami notarialnymi nr Rep. [...] z dnia [...].01.2003 r. oraz Rep. [...] z dnia [...].01.2003 r. i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Organ podniósł, iż zgodnie z treścią art. 229 u.g.n. roszczenie o którym mowa w art. 136 ust 3 u.g.n. nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. przed 1.01.1998 r. nieruchomość została sprzedana i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Starosta podkreślił, iż co prawda zbycie nieruchomości nastąpiło po 1.01.1998 r. – jednakże wydanie decyzji o zwrocie naruszyłoby interes prawny aktualnych właścicieli nieruchomości. Powyższą decyzję zakwestionowała K. O. i wniosła o jej uchylenie oraz zwrot wywłaszczonej nieruchomości ewentualnie o przyznanie jej "równorzędnej" nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa. Odwołująca się wskazała, iż wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Władający terenem zgodnie z art. 136 ust. 2 u.g.n. miał obowiązek jej poinformowania o możliwości żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zarzuciła, iż działka została wystawiona na sprzedaż, o czym nie została poinformowana, a nieruchomość nabyła D. P. aktem notarialnym z dnia [...].01.2003 r. nr Rep. [...] i z dnia [...].01.2003 r. nr Rep. [...] a zatem zbycie nieruchomości nastąpiło po 1.01.1998r. K. O. wskazała, że naruszono jej interes prawny, a ponadto popełniony czyn niedozwolony podważa ważność aktu notarialnego. Wskazała również, iż nie cała działka nr 1424 o pow. 0,51 ha była niezbędna pod budowę drogi dojazdowej i budynków szklarniowych bowiem obecnie jej część jest niezagospodarowana i stoi odłogiem. Wojewoda [...] nie uwzględnił powyższego odwołania i wymienioną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia w całości podtrzymał ustalenia i stanowisko organu I instancji i uznał, że zarzuty K. O. zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie, bowiem Starosta [...] jednoznacznie wskazał w zaskarżonej decyzji, iż cel przejęcia części działki nr 1588/160 został zrealizowany w terminie przewidzianym w art. 137 ust. 1 u.g.n. a potwierdza to analiza i ocena materiału dowodowego oraz przeprowadzone na nieruchomości oględziny. Natomiast ustosunkowując się do zarzutu odwołującej odnośnie zbycia na rzecz D. P. części działek nr 1588/16, 1588/153, 1588/164 po dacie 1.01.1998r. Wojewoda [...] podkreślił, iż nie jest dopuszczalny zwrot nieruchomości, gdy w czasie orzekania o zwrocie istnieje stan prawny z którego wynika, ze nieruchomość została sprzedana osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej i jako takie objęte są ochroną praw osób trzecich, wynikającą z rękojmi publicznej wiary ksiąg wieczystych – art. 5 ustawy z dnia 6.07.1982 r. o księgach wieczystych i hipotece – /Dz.U. z 2004 r. Nr 124, poz. 1361 z późn. zm./. Zatem wyłącza to możliwość roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła K. O. i wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 136 ust. 3 oraz art. 229 u.g.n. oraz art. 7, art. 8, art. 77 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca wskazała, iż aktem notarialnym z dnia [...].03.1978 r. zbyła na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość gruntową położoną w T. nr 1424 o pow. 0,51 ha. Działka ta niezbędna była Skarbowi Państwa na cele rolnicze w związku z budową kompleksu szklarniowego. Za zbycie nieruchomości otrzymała odszkodowanie w wysokości 38.160 zł. Skarżąca podkreśliła, iż wywłaszczona nieruchomość (aktualnie stanowiąca część działek nr 1588/153, 1588/160, 1588/166 oraz 1588/164) nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, a władający terenem zgodnie z art. 136 ust. 2 u.g.n. miał obowiązek poinformować o możliwości żądania zwrotu nieruchomości. Zaniechanie powyższego stanowi czyn niedozwolony określony w "Księdze Trzeciej VI Kodeksu Cywilnego". K. O. zarzuciła również, iż zbycie części działek D. P. nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. Organ obowiązany był zawiadomić poprzedniego właściciela o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i poinformować o możliwości jej zwrotu. Obowiązku tego nie dochował. To Skarb Państwa obowiązany był do doprowadzenia do stanu w którym zgodnie z prawem z powrotem stanie się właścicielem ww. nieruchomości, podlegającej następnie zwrotowi. Skarżąca podniosła, iż organ administracji rozpatrując jej wniosek winien w pierwszej kolejności zawiesić postępowanie administracyjne stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu uregulowania sprawy własności nieruchomości. Uchybienie temu obowiązkowi naruszyło art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. jeszcze raz podkreśliła, że część działki (nr 1588/164, 1588/166, 1588/153) jest obecnie niezagospodarowana i stoi odłogiem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( §2). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o jaki ubiegała się skarżąca, zostały określone w dziale III rozdziale 6 ustawy w dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 tej ustawy poprzedni właścicieli lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomosci lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przesłanki uznania nieruchomości za zbędną określone zostały w art. 137 ust. 1. Może to nastąpić wyłącznie w 2 przypadkach: 1) kiedy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia albo 2) kiedy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przy czym, jeżeli cel został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomosci, zwrotowi podlega pozostała część. W art. 216 ust. 1 omawianej ustawy wskazano, że przepisy jej rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomosci przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie m. in. art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w którym to trybie została nabyta działka skarżącej. Odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w rozpatrywanej sprawie nastąpiła z dwóch powodów. Organy ustaliły, że jej część wchodząca obecnie w skład działki 1588/160 pozostaje własnością Skarbu Państwa i nie stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona (stanowi fragment drogi dojazdowej), natomiast pozostała część, wchodząca w skład działek nr nr 1588/153, 1588/164 i 1588/166 została sprzedana D. P. W tej części organy wskazują jako podstawę do odmowy art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (1.01.1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika, że sprzedaż działek Skarbu Państwa nr 1588/166, 1588/153 i 1588/164 na rzecz osób trzecich nastąpiła [...].01.2003 r. i [...].01.2003 r., aktami notarialnymi nr Rep. [...] i Rep. [...] i prawo to zostano ujawnione w księdze wieczystej. W decyzjach tych zauważa się, że zbycie nieruchomości nastąpiło po 1.01.1998 r., jednakże jej zwrot naruszyłby interes prawny aktualnych właścicieli nieruchomości. Wojewoda powołał się ponadto na ochronę ujawnionych w księdze wieczystej praw osób trzecich, wynikającą z zasady rękojmi publicznej wiary ksiąg wieczystych. W ocenie Sądu stanowisko organów jest błędne, a art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Przepis ten ma charakter wyjątku od ustanowionej w art. 136 ust. 3 cyt. ustawy zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, które stały się zbędne na cel wywłaszczenia. Jego wyjątkowy charakter obliguje zatem do ścisłej wykładni. Skoro z woli ustawodawcy roszczenie o zwrot zostało wyłączone w stosunku do nieruchomości, które zostały sprzedane albo ustanowiono na nich prawo wieczystego użytkowania na rzecz osoby trzeciej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to brak jest podstaw prawnych by możliwość dochodzenia takiego roszczenia była wyłączona także w stosunku do nieruchomości sprzedanych przez Skarb Państwa w późniejszym czasie. Podkreślić także należy, na co zwrócił uwagę NSA w uchwale z dnia 25.10.1999 r., OPK 26/99, ONSA 2000/1/11 oraz w wyroku z dnia 27.02.2007 r., I OSK 544/06, System orzecznictwa LEX Nr 362099, że art. 229, zamieszczony w dziale VII ustawy o gospodarce nieruchomościami zatytułowanym "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe", jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej o zwrot nieruchomości nie mają także znaczenia powoływane przez organ przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 124, poz. 1361, ze zm.), w tym także wyrażona w art. 5 tej ustawy zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, bowiem nie zawierają one negatywnych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W kontekście tych wywodów wydane w sprawie decyzje organów obu instancji naruszyły art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co miało wpływ na wynik sprawy, a taki stan rzeczy obliguje Sąd do ich uchylenia. Jednocześnie należy zauważyć, że wątpliwości budzą ustalenia stanu faktycznego w zakresie działki nr ewid. 1588/164. W zaskarżonej decyzji przyjęto, iż została ona zbyta na rzecz D. P., podobnie jak działki nr 1588/153 i 1588/166, natomiast ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wypisu z rejestru gruntów oraz odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielem działki nr 1588/164 jest B sp. z o.o. w T. W postępowaniu ponownym kwestia ta wymagać będzie wyjaśnienia, podobnie jak sprawa przeznaczenia nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, tj. stwierdzenie czy zachodzą przesłanki z art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przypadku stwierdzenia, że spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, konieczne będzie zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia zasadniczej dla rozpatrywanej sprawy zbycia nieruchomości przez Skarb Państwa na rzecz osób trzecich z pominięciem trybu wskazanego w art. 136 ust. 2 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji konieczne może być skorzystanie z trybu określonego w art. 100 § 1 k.p.a., a wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę będzie mogło nastąpić dopiero po unieważnieniu umowy sprzedaży nieruchomości na rzecz osób trzecich. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego – art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy – skutkować musiały uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., w oparciu o art. 145 § 1 pkt l lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie przyznaje żadnych praw i nie nakłada obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a.. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącej.