VII SA/Wa 2009/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. znak [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2009r. o nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. P. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 27 kwietnia 2009r. J. P. zwrócił się do Starosty Powiatu [...] o udzielenie informacji, czy budowa ogrodzenia od strony drogi wewnętrznej wymaga zgłoszenia, jeśli tak, to pismo to należy traktować jako zgłoszenie "zgodnie z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi i zgodnie z planem zagospodarowania działki i pozwoleniem - decyzją nr [...] oraz decyzją o warunkach zabudowy...". Organ uznał pismo za zgłoszenie i pismem wezwał inwestora do dostarczenia szkicu ogrodzenia, wypisu i wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego lub opinii dot. linii rozgraniczającej ogrodzenie oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 13 maja 2009r. inwestor złożył ww. oświadczenie, szkic ogrodzenia oraz projekt zagospodarowania działki nr [...] z 2002r. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2009r. zawiesił postępowanie do czasu wydania ww. opinii, które to postanowienie Wojewoda [...][...] czerwca 2009r. uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Starosta ustalił, że działka inwestora nr ew. [...] w K. jest drogą ogólnodostępną będącą we władaniu gminy K. i postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. nałożył obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla ww. ogrodzenia - w terminie 14 dni. Postanowienie to doręczono w dniu 16 czerwca 2009r., zatem termin uzupełnienia zgłoszenia upłynął dnia 30 czerwca 2009r., jednak obowiązek ten nie został wykonany. Starosta [...] decyzją z [...] lipca 2009r. ([...]), na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej zwanej Prawem budowlanym - zgłosił sprzeciw do ww. zgłoszenia. Po rozpatrzeniu odwołania J. P., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2009r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej kpa - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego dokumenty dostarczone wraz z odwołaniem i wcześniejsze dotyczą kwestii nie objętych niniejszym rozstrzygnięciem. Organ wyjaśnił, że działka nr [...] jest drogą - nie ma więc znaczenia, czy ma status drogi gminnej, czy tylko wewnętrznej - jest miejscem publicznym. Stanowi drogę dojazdową do kilku działek. Na tym terenie nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu niewymagającego pozwolenia na budowę. Wskazanie linii rozgraniczającej drogi od strony działki inwestora można było zatem ustalić jedynie w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Organ stwierdził, że w postanowieniu z [...] czerwca 2009r. prawidłowo powołano art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 123 kpa. Zgodnie z art. 142 kpa strona miała prawo do zaskarżenia postanowienia w odwołaniu od decyzji o sprzeciwie, z czego skorzystała. Za bezzasadny organ uznał zarzut wniesienia sprzeciwu po terminie, gdyż zgłoszenie wpłynęło 27 kwietnia 2009r., bez wymaganych załączników. Do czasu uzupełnienia materiału dowodowego wstrzymany był bieg terminów określonych w kpa. Uzupełnienie "zgłoszenia" o niektóre brakujące dokumenty nastąpiło w dniu 13 maja 2009r. Natomiast postanowienie z dnia 9 czerwca 2009r. doręczono stronie 16 czerwca 2009r. a więc 30 czerwca 2009 r. upłynął termin wypełnienia obowiązku, który nie został wykonany. Zasadne więc było wydanie decyzji o sprzeciwie. Skargę na ww. decyzję złożył J. P., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji i zarzucając naruszenie: - art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji o sprzeciwie po wygaśnięciu terminu prawa materialnego na jej wydanie; art. 30 ust. 2 ww. ustawy poprzez wezwanie strony do uzupełnienia zgłoszenia pomimo złożenia wniosku wraz z załącznikami; art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez nieuwzględnienie braku podstawy prawnej do wniesienia sprzeciwu wobec braku obowiązku zgłoszenia ww. robót budowlanych; - art. 107 § 1 i 3 kpa oraz art. 77 § 1 kpa. Skarżący podniósł, że zgłoszenie złożył 27 kwietnia 2009r., natomiast dopiero w dniu 6 lipca 2009r. wniesiono sprzeciw. Przy czym organ błędnie zastosował art. 30 ust. 2 Prawo budowlane wzywając do złożenia decyzji o warunkach zabudowy ogrodzenia. Ponadto zaskarżona decyzja zawiera liczne wady formalne. Wojewoda wskazał bowiem jedynie ogólnie art. 138 § 1 pkt 1 kpa bez powiązania z przepisami Prawa budowlanego. Skarżący podniósł, że droga granicząca z ogrodzeniem nie ma statusu drogi publicznej, a gmina Kampinos nie ma tytułu prawnego do tego gruntu. Nadto, w orzecznictwie wskazuje się, że o przeznaczeniu terenu decyduje jego właściciel, a gmina K. jest jedynie władającym. W tym stanie faktycznym i prawnym zgodnie z Prawem budowlanym budowa ogrodzenia nie podlegała nawet zgłoszeniu. Ponadto skarżący ponowił zarzut o braku podstaw do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, wskazując na naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, że inwestycja ma określoną linię rozgraniczającą nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżoną decyzję oraz poprzedzają ją decyzję, a także postanowienie z dnia [...] czerwca 2009r. wydano z naruszeniem art. 30 ust. 2 i ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2009r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009r. wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia budowy ww. ogrodzenia ze względu na niewypełnienie obowiązku nałożonego na skarżącego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009r. tj. nie przedłożenie w terminie 14 dni decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego ogrodzenia. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy zgłoszenia wymaga "budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m (...)". Z treści powołanego przepisu wynika zatem, że chodzi o drogi publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 1985 r. Nr 14 poz. 60 ze zm. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy drogami publicznymi są: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. W omawianej sprawie, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, droga, od strony której skarżący planował wzniesienie ogrodzenia, nie jest drogą gminną, nie ma więc statusu drogi publicznej. Ponadto, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie można było uznać, że ww. droga stanowi "inne miejsce publiczne, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Podkreślić bowiem trzeba, że do pojęcia "innych miejsc publicznych", w rozumieniu ww. przepisu nie można zaliczyć wszystkich innych dróg, które nie posiadają statusu "dróg publicznych". Taka wykładania prowadziłaby bowiem do przyjęcia - wbrew zasadom wykładni - że ustawodawca w jednym przepisie nadał pojęciu "droga" dwa różne znaczenia. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2008r. (sygn. akt II OSK 675/2005, publ. Lex polonica nr409848) wskazano, że "jeżeli przyjmuje się, iż pojęcie "droga" w rozumieniu ww. przepisu jest "drogą publiczną", to nie można jednocześnie zaliczać do "innych miejsc publicznych" innych dróg, nie będących "drogami publicznymi" w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. (...) Ponieważ Prawo budowlane nie ustala w słowniczku własnego rozumienia pojęć zawartych w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 2 (obecnie pkt 3), należy ustalić ich znaczenie na podstawie innych ustaw - w tym wypadku ustawy o drogach publicznych. Nieostrym i niedookreślonym pojęciem w tym przepisie jest pojęcie "innych miejsc publicznych", nie można jednak i tego pojęcia rozumieć zbyt szeroko jako przeciwstawnego do miejsc niepublicznych, biorąc jedynie pod uwagę powszechną dostępność miejsca. To, że do danego miejsca ma swobodny dostęp nieograniczona liczba osób, nie może być głównym kryterium przy ustalaniu rozumienia pojęcia "innych miejsc publicznych", gdyż oznaczałoby to całkowite odwrócenie zasady wyrażonej w art. 30 ust. 1 pkt 2 (obecnie pkt 3) Prawa budowlanego" (por. wyrok NSA z dnia 14.03.2008r., II OSK 245/07, LEX nr 468728; wyrok WSA z 20.02.2007r., II SA/Lu 397/06, LEX nr 507220). Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, gdyż działka nr [...] jest drogą nie posiadającą statusu drogi gminnej. Przy czym, pomimo swobodnego dostępu nieograniczonej liczby osób, droga ta obecnie stanowi dojazd do działki skarżącego oraz działki sąsiada, z której korzystają jedynie mieszkańcy tych posesji. Nie można było zatem uznać, jak to uczyniły organy, że ww. droga stanowi inne miejsce publiczne, w rozumieniu ww. cytowanego przepisu. Oznacza to, skarżący nie miał obowiązku wniesienia zgłoszenia, wynikającego z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a w konsekwencji nie było również podstaw do wydania postanowienia w trybie art. 30 ust. 2 ww. ustawy. W związku z powyższym, już tylko na marginesie wyjaśnić należy, że celem postępowania zgłoszeniowego jest uproszczenie i odformalizowanie procedury związanej z uzyskaniem pozwolenia na budowę. W art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego wskazano jakie informacje powinno zawierać zgłoszenie oraz jakie dokumenty inwestor jest zobowiązany do zgłoszenia dołączyć. W rezultacie ewentualne nałożenie postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia musi wynikać nie tylko z właściwie uzasadnionej potrzeby, ale także z obowiązujących przepisów prawa. Dodatkowe szkice, dokumenty uzgodnienia itd. powinny więc znajdować oparcie w przepisach regulujących np. ochronę środowiska, ochronę przeciwpożarową, wynikać z ustaw: o drogach publicznych, o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, czy ustawy Prawo wodne. Ponadto, organy winny mieć na uwadze, że art. 64 § 2 kpa służy uzupełnieniu braków formalnych podania, przez które należy rozumieć braki wskazane w art. 63 § 2 i 3 kpa, tj. określenie żądania, podpis strony, dołączenie pełnomocnictwa, oraz wymagania określone w przepisach szczególnych. Natomiast w sytuacji złożenia niekompletnego zgłoszenia, to w zależności od rodzaju braków organ stosuje art. 64 § 2 kpa lub art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Jeżeli wniosek jest niekompletny pod względem formalno-prawnym, organ winien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 kpa, natomiast w przypadku braków materia Ino-prawnych powinien zastosować art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. W świetle poczynionych ustaleń, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) orzekł jak w pkt. I i II sentencji. . O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.