I SA/Wa 1932/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi S. T. i H. B. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ujawnienia w rejestrze prawa do rekompensaty oddala skargę. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadnienie faktyczne 1. S. T. oraz H. B. (dalej powoływani jako skarżący) wnioskami z dnia 2 maja 2006 r. wystąpili do Wojewody [...] o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim, wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Jako formę realizacji prawa do rekompensaty, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) wnioskodawcy wskazali świadczenie pieniężne wypłacane ze środków Funduszu Rekompensacyjnego. 2. Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. odmówił skarżącym ujawnienia w rejestrze wojewódzkim, wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez spadkodawców skarżących – L. T. oraz W. T. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w mieście W. i w miejscowości D. - które zostało potwierdzone zaświadczeniem Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 1999 roku. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł przede wszystkim, że prawo do rekompensaty zostało już wcześniej zrealizowane. W tym zakresie odwołał się do posiadanych wycen, zaświadczenia Prezydenta Miasta S. oraz kwot do jakich prawo do rekompensaty było realizowane. 3. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji, podnosząc, iż rozstrzygnięcie Wojewody jest dla niego krzywdzące. 4. Po rozpoznaniu odwołania Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. uchylił powołaną decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał w szczególności na konieczność ustalenia, czy nabycie nieruchomości w ramach realizacji prawa do rekompensaty nie wyczerpało tego prawa. Nadto organ pierwszej instancji winien ponownie zbadać, czy skarżący spełniają wymogi określone ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418 ze zm.). Minister wyjaśnił też, że konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji wynika z art. 7 ust. w/w ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., gdyż organem wyłącznie właściwym do merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie jest właściwy wojewoda. 5. Skarżący wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając, iż decyzja Ministra Skarbu Państwa narusza art. 6 ust. 3 i art.13 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.- a ponadto jest dla nich krzywdząca. Skarżący podnieśli także, iż Wojewoda posiadał wszelkie informacje pozwalające na ujawnienie w rejestrze prawa do rekompensaty w części, w której nie została ono zrealizowane. 6. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 7. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 497/08, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] . Zdaniem Sądu, z zapisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, nie wynika uprawnienie organu do załatwienia w formie decyzji, wniosku dotyczącego ujawnienia w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W art. 7 ust. 1 powołanej ustawy zawarto upoważnienie wojewody do wydania postanowienia w przypadku pozytywnej oceny spełnienia wymogów ustawowych, zaś w art. 7 ust. 2 przewidziano wydanie decyzji przez wojewodę w przypadku niespełnienia tych wymogów. Natomiast ani w art. 7 ust. 3 ustawy, na który powołuje się organ pierwszej instancji, ani w treści innych artykułów ustawy, nie została określona żadna forma, w jakiej wojewoda ma rozstrzygnąć odmownie wniosek dotyczący ujawnienia w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W art. 7 ust. 4 ustawy postanowiono tylko, że na decyzji lub zaświadczeniu, wojewoda zamieszcza adnotację o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty oraz o jej wysokości, czyli jest to czynność materialno-techniczna. W ocenie Sądu brak w ustawie wyraźnego upoważnienia dla wojewody do wydania decyzji w ww. kwestii, nie przesądza, że decyzja ta może być wydana na podstawie art.104 k.p.a. Zdaniem Sądu zatem, Wojewoda [...] i Minister Skarbu Państwa wydali decyzje bez podstawy prawnej, co spowodowało konieczność stwierdzenia nieważności obu decyzji. 8. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Minister Skarbu Państwa, wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. 9. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dniem 5 października 2009 r. sygn. akt I OSK 1448/08 uwzględnił skargę kasacyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu NSA wskazał, że brak wskazania w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. formy odmownego załatwienia wniosku o ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty nie oznacza - jak błędnie przyjął WSA w Warszawie - że wydana w tej sprawie decyzja jest pozbawiona podstawy prawnej. W powołanej uchwale 7 sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r. sygn. akt OPS 6/98 podkreślono, że brak wskazania wprost przez ustawodawcę działania w formie decyzji administracyjnej nie oznacza, że jest ona wyłączona. Ze względu na zawartą w art. 104 k.p.a. zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji wyłączenie decyzyjnej formy załatwiania takich spraw musi być wyraźne, co oznacza, że nie można go domniemywać. W ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. tylko w odniesieniu do potwierdzenia prawa do rekompensaty jednoznacznie przesądzono, że potwierdzenie bądź odmowa potwierdzenie uprawnienia następuje w drodze decyzji (art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 2). Takiego warunku nie sformułowano natomiast wprost dla odmowy ujawnienia w rejestrze wybranej przez uprawnioną osobę formy realizacji prawa do rekompensaty. Nie może to jednak oznaczać, że w przypadku odmowy dokonania stosownego wpisu w rejestrze wyłączona jest decyzyjna kompetencja organu. Uprawnienie strony do żądania dokonania stosownego wpisu w rejestrze podlega weryfikacji w świetle art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., zaś konkretyzacji normy prawnej zawartej w tym przepisie w odniesieniu do indywidualnej sytuacji strony organ administracji obowiązany jest dokonać w drodze decyzji administracyjnej w myśl art. 104 kpa. W sytuacji zatem, gdy wojewoda dokonuje negatywnej oceny spełnienia wymagań określonych w art. 7 ust. 3, obowiązany jest wydać decyzję administracyjną. NSA podkreślił, że odmienny pogląd prowadziłby do pozbawienia osób żądających ujawnienia w rejestrze wybranej przez nich formy realizacji rekompensaty gwarancji procesowych dla ochrony ich praw, w tym prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP). Zdaniem NSA trzeba jednak wziąć pod uwagę, że w niniejszej sprawie dotyczy to osób, które uzyskały potwierdzenie uprawnienia do rekompensaty przed wejściem w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., a więc w czasie, kiedy w myśl poprzednio obowiązujących przepisów prawo zaliczenia wartości pozostawionych nieruchomości mogło być realizowane bez tych ograniczeń, jakie przewiduje aktualnie obowiązująca ustawa. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. 2. Ponadto zaznaczyć należy, iż ocena pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji być musi dokonana z uwzględnieniem wykładni prawa zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1448/08, co wynika z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w świetle przepisów powołanej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. nie ulega wątpliwości, że w sytuacji gdy wojewoda dokonuje negatywnej oceny spełnienia wymagań określonych w art. 7 ust. 3 tej ustawy, obowiązany jest wydać decyzję administracyjną w tym przedmiocie. Zdaniem NSA wywód przedstawiony w skardze kasacyjnej wskazuje na słuszność poglądu w kwestii procesowej formy załatwienia wniosku zgłoszonego przez skarżących oraz błędne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem materialnych przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. 3. Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, należy wskazać, że treść art. 7 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. musi być odczytywana w kontekście art. 6 ust. 3 stosownie do którego osoba, która na podstawie odrębnych przepisów, w ramach realizacji prawa do rekompensaty, nabyła nieruchomości Skarbu Państwa dołącza do wniosku dokumenty urzędowe poświadczające jej nabycie. Wniosek, o którym mowa w tym przepisie jest wnioskiem z art. 5 ust. 1, tj. o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Z zestawienia brzmienia art. 6 ust. 3 i art. 7 ust. 3 ustawy o rekompensacie wynika wyraźnie różnica co do zasad postępowania jeśli idzie o osoby, które w ramach regulacji prawa do rekompensaty nabyły nieruchomości Skarbu Państwa, a osoby które posiadają potwierdzenie prawa do rekompensaty i prawa tego nie zrealizowały. Pierwsze osoby występują z wnioskiem, o którym mowa w art. 5 ust. 1, a więc takim, którego w istocie dotyczy regulacja ustawowa, zaś te drugie z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze. Wniosek ten jest wyjątkiem od ogólnej reguły potwierdzenia działania prawa o rekompensacie. 4. W przypadku częściowej realizacji rekompensaty konieczne jest ustalenie wartości zrealizowanego dotychczas prawa. Szczegółowe zasady w tym zakresie określa art. 12 powołanej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. W takiej sytuacji wartość nabytego prawa własności nieruchomości albo wartość nabytego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i wartość położonych na niej budynków, a także innych urządzeń albo lokali, określa się według stanu na dzień nabycia oraz według cen albo kosztów odtworzenia na dzień sporządzenia wyceny, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast w przypadku osób, które po dniu 1 stycznia 1998 r. zrealizowały prawo do rekompensaty, wartość nabytego prawa własności nieruchomości przyjmuje się na podstawie zwaloryzowanej na dzień wydania decyzji ceny ustalonej w umowie przeniesienia własności nieruchomości. Jeżeli nabyciu podlegało prawo użytkowania wieczystego, w tym przysługujące Skarbowi Państwa, wartość nabytego prawa przyjmuje się na podstawie zwaloryzowanych na dzień wydania decyzji odpowiednio opłat ustalonych w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków, a także innych urządzeń albo lokali, albo ceny sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przysługującego Skarbowi Państwa. Waloryzacji dokonuje się zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 26, poz. 2603 ze zm.). 5. Dlatego w całej rozciągłości należy podzielić stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o konieczności przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia celem przeprowadzenia postępowania o ustalenie prawa do rekompensaty z uwagi na częściowe zrealizowanie prawa do rekompensaty w 1978 r. Minister prawidłowo wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania w trybie art. 5 i 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. z uwagi na wystąpienie przesłanki określonej w art. 6 ust. 3 tej ustawy. 6. Prawidłowo również organy uznały, że odmowa ujawnienia w rejestrze wybranej formy rekompensaty musi nastąpić w formie decyzji. Uprawnienie strony do żądania dokonania stosownego wpisu w rejestrze podlega weryfikacji w świetle art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., zaś konkretyzacji normy prawnej zawartej w tym przepisie w odniesieniu do indywidualnej sytuacji strony organ administracji obowiązany jest dokonać w drodze decyzji administracyjnej w myśl art. 104 kpa (tak NSA w wyroku z dnia 5 października 2009 r. sygn. akt I OSK 1448/08). Dlatego Sąd podziela w całości pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w przedmiotowej sprawie konieczne było wydanie decyzji o odmowie ujawnienia w rejestrze wybranej przez skarżącego formy realizacji prawa do rekompensaty. W związku z tym brak jest jakichkolwiek podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ nie narusza ona prawa. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku